京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版將落地 之前耗時(shí)十年未出臺(tái)
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從2005年批復(fù)浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)至南沙新區(qū)獲批，近年來，國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃已出臺(tái)了53個(gè)。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區(qū)域規(guī)劃，一直未出臺(tái)。
今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會(huì)，對(duì)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點(diǎn)要求”，明確表態(tài)要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區(qū)域規(guī)劃編制駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>
4月9日，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱：正在會(huì)同有關(guān)部門和地方研究編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，規(guī)劃范圍包括北京市、天津市和河北省。規(guī)劃將根據(jù)編制工作進(jìn)展情況適時(shí)出臺(tái)。
發(fā)改委上述表態(tài)，被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版即將落地。但國家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃如何編制？京津冀區(qū)域規(guī)劃為何耗時(shí)十年未出臺(tái)？跨區(qū)域規(guī)劃怎樣平衡相關(guān)各方的利益關(guān)系？上述問題依舊值得探討。
編制
部委“組團(tuán)”調(diào)研跨區(qū)域規(guī)劃
目前，已有53個(gè)國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃獲批，經(jīng)歷了2009年到2011年的密集批復(fù)后，區(qū)域規(guī)劃不再扎堆鋪開。想讓區(qū)域發(fā)展上升到“國家戰(zhàn)略”的高度，首先需要一份區(qū)域規(guī)劃，那么，一份區(qū)域規(guī)劃是如何出爐的呢？
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成、中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員徐逢賢等區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家表示，目前，我國只有一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，包括國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃等重要規(guī)劃在內(nèi)，編制程序、編制原則等都尚無法律規(guī)定。
通常情況下，“單地規(guī)劃”(即重要城市規(guī)劃和省內(nèi)城際規(guī)劃)，一般由地方先行編制草稿，經(jīng)國家發(fā)改委牽頭修訂、和國家部委協(xié)調(diào)后，報(bào)國務(wù)院批復(fù)。
比如云南橋頭堡規(guī)劃。云南省橋頭堡辦專職副主任李金澤表示，云南省政府向國務(wù)院上報(bào)《規(guī)劃》建議稿后，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委牽頭組織編制。省政府和省級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人隨后進(jìn)京，“拜訪”發(fā)改委等部門，“爭(zhēng)取含金量高的重大項(xiàng)目和政策能保留在規(guī)劃中，做了大量匯報(bào)、銜接工作，國家相關(guān)部委漸漸統(tǒng)一了意見”，李金澤說。
武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群也如此，兩地都先行組建了規(guī)劃編制課題組。
武漢城市圈課題組副組長(zhǎng)秦尊文回憶說，他曾將一個(gè)關(guān)于武漢城市圈的報(bào)告轉(zhuǎn)交到時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的丁石孫手中，之后又邀請(qǐng)丁石孫出席《推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)的理論研討會(huì)》，此后又經(jīng)努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰(zhàn)略層面。
跨區(qū)域規(guī)劃、國家大區(qū)域規(guī)劃，以及一些涉及海洋、邊貿(mào)等的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府則提供基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、出一些思路，規(guī)劃編制一般由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)。
發(fā)改委的規(guī)劃編制，一般分為前期研究、規(guī)劃編制兩大階段。
前期研究階段通常會(huì)召開大型座談會(huì)，規(guī)劃編制涉及地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者都會(huì)參加。發(fā)改委還會(huì)帶領(lǐng)國家調(diào)研團(tuán)隊(duì)，實(shí)地考察。規(guī)劃編制階段主要是征集和協(xié)調(diào)地方、各國家部委的意見和建議，追求共識(shí)。
如河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，2010年，國家發(fā)改委等28個(gè)部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區(qū)，做了5天調(diào)研。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的國家調(diào)研團(tuán)隊(duì)，也有27個(gè)國家部委。
長(zhǎng)三角規(guī)劃則“動(dòng)員”到了更多力量。
2004年11月中旬，發(fā)改委在京組織座談會(huì)，宣布長(zhǎng)三角規(guī)劃編制正式啟動(dòng)，隨后成立了長(zhǎng)三角規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合組、專家組和地方組，動(dòng)員了中科院、社科院、江浙滬的重點(diǎn)高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃機(jī)構(gòu)，多達(dá)400多人。
京津冀規(guī)劃雖然“待字閨中”，但也經(jīng)歷了上述過程。
2004年11月中旬，發(fā)改委召開了京津冀規(guī)劃座談會(huì)，宣布京津冀規(guī)劃編制正式啟動(dòng)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，次年，發(fā)改委至少組織了三場(chǎng)大型座談會(huì)。2008年還組織了京津冀公路通道發(fā)展調(diào)研會(huì)議、第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)。
爭(zhēng)奪
中央“協(xié)調(diào)”長(zhǎng)三角利益之爭(zhēng)
在規(guī)劃編制這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專家認(rèn)為，影響進(jìn)度的原因主要是區(qū)域范圍與產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭(zhēng)。
53個(gè)國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，編制時(shí)間大多為2到4年。速度最快的是珠三角規(guī)劃。從2008年6月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在廣東調(diào)研、同意廣東制定珠三角規(guī)劃綱要的請(qǐng)求，到規(guī)劃正式出臺(tái)，用時(shí)20個(gè)月。
與此形成鮮明對(duì)比的是兩大跨區(qū)域規(guī)劃：長(zhǎng)三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃。
兩大規(guī)劃都被發(fā)改委列為率先啟動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調(diào)研，進(jìn)入規(guī)劃編制階段，但就此“卡殼”，長(zhǎng)三角規(guī)劃征集意見征了4年，2010年才出臺(tái)；京津冀規(guī)劃至今仍“待產(chǎn)”。
對(duì)于長(zhǎng)三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃的編制難度，發(fā)改委早有預(yù)期。在2004年11月中旬的長(zhǎng)三角規(guī)劃座談會(huì)上，時(shí)任發(fā)改委副主任的劉江被媒體問到，率先啟動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)為何選擇京津冀和長(zhǎng)三角，舍棄了珠三角？劉江回應(yīng)說，“長(zhǎng)三角與京津冀兩個(gè)區(qū)域，都存在比較典型的跨省市需要協(xié)調(diào)的問題?！?/p>
在上海市一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)工作的王衡(化名)參與了長(zhǎng)三角規(guī)劃工作，他對(duì)新京報(bào)記者說，“跨省市需要協(xié)調(diào)的問題，首先就是區(qū)域范圍如何界定，長(zhǎng)三角規(guī)劃最初的范圍只有滬蘇浙16個(gè)市，后來圍繞長(zhǎng)三角擴(kuò)容，爭(zhēng)議一直持續(xù)”。
據(jù)他回憶，“對(duì)于長(zhǎng)三角擴(kuò)容，有‘兩省一市’、‘16+7’兩種觀點(diǎn)?！畠墒∫皇小褪翘K浙滬；‘16+7’就是在16市的基礎(chǔ)上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個(gè)城市。”
王衡說，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確長(zhǎng)三角的范圍是蘇浙滬，長(zhǎng)三角規(guī)劃的區(qū)域范圍之爭(zhēng)才告結(jié)束”。
跟區(qū)域范圍之爭(zhēng)相比，與地方利益息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭(zhēng)，更為激烈。
王衡說，2004年最初的16市版本，產(chǎn)業(yè)布局和城市功能就難以達(dá)成共識(shí)，選擇未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向時(shí)，16市嚴(yán)重“同質(zhì)化”，11個(gè)選擇了汽車零配件，8個(gè)選擇了石化，12個(gè)選擇了通信。
王衡回憶，比如浙江嘉興，成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的長(zhǎng)三角規(guī)劃研究工作組，目標(biāo)明確，“爭(zhēng)取把我市的發(fā)展思路和重大項(xiàng)目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。
據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，2006年至2007年，《規(guī)劃》草稿在各地征集意見時(shí)，“在省級(jí)層面，有一個(gè)聲音就是呼吁上海得考慮在長(zhǎng)三角一體化過程中出讓部分利益，不能什么都給上海。”還有一個(gè)城市的市長(zhǎng)反問，“為什么近鄰城市可以發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢”。
王衡說，各市的利益爭(zhēng)奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)。蘇浙滬黨政領(lǐng)導(dǎo)、各委辦負(fù)責(zé)人全部參加。
之后，時(shí)任國家發(fā)改委主任馬凱帶隊(duì)，國家部委分批到長(zhǎng)三角一些重點(diǎn)城市考察。王衡認(rèn)為，這次考察為次年發(fā)布的指導(dǎo)意見做準(zhǔn)備，“指導(dǎo)意見明確了一個(gè)重要原則，地區(qū)利益將取代單個(gè)城市的利益被放在突出的位置上，整個(gè)規(guī)劃將關(guān)注單個(gè)城市不可能解決的問題。產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭(zhēng)這才逐漸平息”。
破局
河北不愿只做“米袋子”、“菜籃子”
反觀至今仍在“待產(chǎn)”的京津冀規(guī)劃，上述的區(qū)域范圍和地方利益之爭(zhēng)也同樣存在。
肖金成記得，京津冀規(guī)劃最初的名稱是“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”，當(dāng)時(shí)的版本是“2+8”，“2”即北京、天津，“8”即河北南部的8個(gè)地級(jí)市(不包括邢臺(tái)、衡水、邯鄲)。
但2010年，長(zhǎng)三角規(guī)劃從最初的16市，擴(kuò)容到“兩省一市”后，河北提出建議，認(rèn)為京津冀的規(guī)劃范圍也應(yīng)該擴(kuò)容，加入原來未被納入的邢臺(tái)、衡水、邯鄲三市。這一建議被采納，當(dāng)時(shí)正在制定中的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃，也因此大幅度修改。
次年，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，未提及京津冀都市圈，但提出了“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”。肖金成說，首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍如何界定，爭(zhēng)議再起。
據(jù)媒體報(bào)道，由北京市發(fā)改委牽頭制定的“首都經(jīng)濟(jì)圈”規(guī)劃初稿，提出“1+3+6”方案(“1”指北京；“3”指天津的武清、薊縣、寶坻三個(gè)區(qū)縣；“6”指河北的六個(gè)地級(jí)市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島)。
但河北認(rèn)為，秦皇島和石家莊距離北京都是約290公里，滄州距離北京比秦皇島還近，所以主張“1+3+9”，就是在原來“6”的基礎(chǔ)上，增加衡水、石家莊、滄州。
而且，“1+3+6”方案中只納入了天津的3個(gè)區(qū)縣，而沒有天津市本身，天津?qū)Υ艘膊桓信d趣。
直到去年12月20日，在首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃編制工作座談會(huì)上，國家發(fā)改委地區(qū)司司長(zhǎng)范恒山對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈該不該納入天津，明確表態(tài)，“規(guī)劃的編制出臺(tái)不僅對(duì)北京市、對(duì)京津冀兩市一省發(fā)展有重要意義”；“規(guī)劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現(xiàn)雙城聯(lián)動(dòng)”。這意味著，天津整體納入首都經(jīng)濟(jì)圈。
而產(chǎn)業(yè)布局和城市功能爭(zhēng)議也被視為規(guī)劃遲遲不能面世的原因之一。
2010年，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃曾報(bào)國務(wù)院審批，但一直無下文。在這份報(bào)批稿中，河北8市定位在原材料重化工基地、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地和重要的旅游休閑度假區(qū)域，也是京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。在第一產(chǎn)業(yè)中著重發(fā)展農(nóng)業(yè)和牧業(yè)，為京津的“米袋子”和“菜籃子”。
《燕趙都市報(bào)》2010年8月30日發(fā)表的《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃依然難覓河北主張》報(bào)道，披露了河北當(dāng)?shù)貙?duì)如上區(qū)域定位的反映。文中稱，河北某市一位市級(jí)政府官員表示，“在這樣一個(gè)層級(jí)的區(qū)域規(guī)劃中，河北仍然還是米袋子菜籃子這一套，我們都想不通。這就好比一家老大老二讀大學(xué)，讓老三在家種地供他們讀書一樣?！?/p>
當(dāng)?shù)匾幻麑W(xué)者也表示，“在中央、首都和北方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)的巨大光環(huán)之下，河北確實(shí)無法擁有更大話語權(quán)”。
新京報(bào)記者盤點(diǎn)京津冀三地的十二五規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局也有同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)趨向。
北京和天津的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，“重合項(xiàng)”達(dá)7個(gè)，雙方都著重發(fā)展電子信息、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、高端裝備、航空、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。河北也提出，促進(jìn)新能源、新材料、生物醫(yī)藥、新一代信息、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。
此外，過去十年，天津以濱海新區(qū)為主體，海洋經(jīng)濟(jì)已現(xiàn)規(guī)模。河北也在2011年年末，加入了“海洋時(shí)代”的競(jìng)爭(zhēng)，《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》也獲國務(wù)院批復(fù)。
京津冀規(guī)劃將如何平衡上述利益關(guān)系，也一直為外界期待。
展望
京冀表態(tài)打破“一畝三分地”思維
4月9日，國家發(fā)改委通報(bào)京津冀區(qū)域規(guī)劃最新動(dòng)向，規(guī)劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”、十二五的“首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃”，調(diào)整為“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。
徐逢賢和肖金成都認(rèn)為，規(guī)劃名稱的變化只是表象，最新變化是觀念的轉(zhuǎn)變。
他們認(rèn)為，習(xí)近平2月26日在京主持召開座談會(huì)，就京津冀協(xié)同發(fā)展，提出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做”等七點(diǎn)要求后，僵局已經(jīng)打破。
“之前，規(guī)劃之所以難產(chǎn)，引發(fā)了范圍之爭(zhēng)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位之爭(zhēng)等爭(zhēng)議，部分原因就是習(xí)總書記所講的‘一畝三分地’思維”，徐逢賢說。
有媒體報(bào)道，北京市政府專家顧問團(tuán)顧問、北京市社科院副院長(zhǎng)趙弘表示，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃并不是另起爐灶，而是要與首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃合二為一。
“3月以來，中央、部委、地方頻頻調(diào)研考察，密度和廣度都超過以往”，徐逢賢說。
據(jù)媒體報(bào)道，3月31日到4月1日，國務(wù)院副總理張高麗考察河北。為了解濱海國際機(jī)場(chǎng)能不能“承接首都機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)分流”，天津市委書記孫春蘭半月內(nèi)兩次實(shí)地考察。
上月底，涿州市領(lǐng)導(dǎo)接待了一個(gè)“北京考察團(tuán)”，考察團(tuán)成員既有部委官員也有企業(yè)代表。與此同時(shí)，廊坊市工商聯(lián)負(fù)責(zé)人帶隊(duì)到北京市工商聯(lián)進(jìn)行對(duì)接招商。
進(jìn)京對(duì)接招商的不止廊坊一地。據(jù)北京市一市級(jí)政府部門的工作人員講，“最近來招商、表示已做好承載外遷企業(yè)準(zhǔn)備的河北地市很多，有時(shí)都有些接待不過來”。
徐逢賢說，各方的行動(dòng)，解決了一些積久難題。發(fā)改委的最新消息也明確了區(qū)域范圍，“規(guī)劃的范圍應(yīng)該包括兩市一省，三個(gè)行政區(qū)的全部區(qū)域均納入其中”。
他表示，產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭(zhēng)，也在松動(dòng)，“新規(guī)劃北京的重點(diǎn)是散，散掉部分職能；河北的重點(diǎn)是‘承’，承接北京散掉的職能”。
對(duì)此，兩地領(lǐng)導(dǎo)都已做出表態(tài)。
3月28日，《國家財(cái)經(jīng)周刊》發(fā)表了對(duì)北京市市長(zhǎng)王安順的訪談文章。談到京津冀協(xié)同發(fā)展時(shí)，王安順說，“必須跳出北京看北京發(fā)展、看區(qū)域合作，自覺把北京工作放在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局中去謀劃和推進(jìn)，更加注重功能疏解和輻射，更加注重為兄弟省市提供服務(wù)”。
今年全國兩會(huì)期間，河北省委書記周本順表示，“不能只想好處，不想做貢獻(xiàn)”。在其后的河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展工作會(huì)議上，他還強(qiáng)調(diào)，河北的角色定位成“服務(wù)的角色”與“崛起的角色”。
徐逢賢預(yù)計(jì)，規(guī)劃最快今年8月就會(huì)出臺(tái)，“這距離習(xí)近平提出‘7點(diǎn)要求’半年左右。這次中央對(duì)京津冀一體化的推動(dòng)力度很大，各部門、各地都會(huì)抓緊落實(shí)”。
但肖金成沒有如此樂觀，他認(rèn)為，城市間的產(chǎn)業(yè)布局如何協(xié)調(diào)、北京保留哪些職能散出哪些職能、北京散出的職能由誰承接，都是接下來的博弈焦點(diǎn)，也是規(guī)劃協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。
王衡感覺，目前的京津冀局勢(shì)，與當(dāng)年的長(zhǎng)三角有些相像，“各方制定規(guī)劃的積極性都很高，公認(rèn)規(guī)劃利己利人，但各方面的利益怎樣協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)很難”。他認(rèn)為打破長(zhǎng)三角僵局的是國務(wù)院出臺(tái)的指導(dǎo)意見，“估計(jì)京津冀也要依靠國家層面推進(jìn)”。
王衡強(qiáng)調(diào)說，早在規(guī)劃立項(xiàng)之初，長(zhǎng)三角就自發(fā)形成了穩(wěn)固的協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，“從最初的16市，到現(xiàn)在的‘兩省一市’，各地都會(huì)按時(shí)參加定期舉辦的協(xié)調(diào)會(huì)”。但京津冀三地，至今沒有這樣的穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，“事關(guān)北京、天津兩個(gè)直轄市，需要國家牽頭”。
徐逢賢、肖金成認(rèn)為，政府推動(dòng)、政府間的合作只能起到部分作用，產(chǎn)業(yè)布局等利益協(xié)調(diào)問題，最好的解決方式還是“市場(chǎng)這只手”。兩人都建議，政府應(yīng)該做的是制定外遷企業(yè)稅收減免政策、外遷人員就業(yè)促進(jìn)政策等利于北京“疏散”的政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)房?jī)r(jià)、生活必需品物價(jià)等資源的宏觀調(diào)控，保證居民基本生活，“不能像現(xiàn)在的保定，疏散、承接還沒正式開始，房?jī)r(jià)已經(jīng)一日三價(jià)”。