歐盟有關轉基因生物決策中的公眾參與
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作者：張會君
關于轉基因食品，在中國一直爭議不斷，這個問題在歐盟同樣受到公眾關注，盡管《奧爾胡斯公約》主要內容與環境相關，但其對轉基因生物的“細致周到”卻有些出乎意料。
獲取信息、公眾參與決策及訴諸法律是《奧爾胡斯公約》的三大支柱，在“公眾參與決策”的這一支柱下，對轉基因生物（GMOs） 相關決策中的信息公開和公眾參與做出了特別的努力，除涉及決策過程中的公眾參與的第六條第十一款外，在公約序言第二十款中也涉及了轉基因生物。第五條第八款下有關產品信息的條款也與在公約框架下探討轉基因生物問題相關。
過程曲折
提案須經過多次討論和協商
在轉基因生物（GMOs）的法規上，歐盟可能是全世界最嚴格的，所有轉基因生物及其副產品，被稱為“新生物”，尤其涉及食品及食品鏈（如動物飼料），必須由歐洲食品安全局（EFSA）向歐盟委員會提案，每個提案專門提交給委員會的轉基因食品及飼料標委會，如若被批準，文件將轉回交歐盟委員會或轉至農業部理事會，接下來3個月理事會通過投票決定是否通過。
關于《奧爾胡斯公約》和轉基因生物的故事漫長而曲折，期間經過了數次討論和多國協商。這場拉鋸從1998年開始，歷經2000年的奧地利會議，2002年的《盧卡指南》、2005年阿拉木圖會議。經過艱難的談判，簽署通過了《奧爾胡斯公約轉基因生物修正案》，截至2014年4月，在《轉基因生物修正案》尚未生效的情況下，有些國家已成為其締約方。
轉基因生物是有生命的有機體并可能在環境中擴散、繁殖，其釋放可能是不可逆的。一個基本遵循的原則就是循序漸進，這在全球的國家生物安全框架中幾乎都得到認可。也就是說，只有經過評估，在此前的試驗中并未發現對于人或環境有潛在負面影響的情況下，這一轉基因生物釋放的范圍才能夠被擴大，這也是《奧爾胡斯公約》遵從的原則。
截至2014年9月，歐盟委員會已經批準通過49種轉基因生物，包括8個棉花品種，28 個玉米品種，3個油菜品種，7個大豆品種， 1個甜菜品種和1個細菌群以及1個酵母生物質。
謹慎決策
法律詳細規定參與程序
轉基因生物進程這樣的曲折，跟歐盟各國對待轉基因生物投放市場的謹慎不無關系。
比如：在保加利亞《轉基因生物法》中規定：任何將轉基因生物釋放到環境中的做法，環境和水資源部都必須組織公眾討論。公眾討論必須在保加利亞轉基因生物協商委員會對于這一做法給出意見之后45天內組織，并且公眾討論的時間、地點、主題以及公眾在何處可以獲取這些信息，都必須在討論前30天內刊發表在一家全國性媒體上，還要在這一生物釋放影響地區的大眾媒體上發布。同時，在地區內所有市議會張貼告示，并在部委網站上發布。
任何人都可以以書面或電子形式給出評論。申請人或其代表以及委員會的成員將被邀請參加公眾討論。討論將形成書面紀要，紀要在決策過程中必須被納入考慮。
在法國，對于有目的、有計劃地將轉基因生物釋放到環境中以及將其投放市場的做法，《環境法》也做出了規定。有關公眾健康和環境的風險評估由法國雙分子工程委員會進行，而有關食品安全的風險評估則由法國食品健康安全局完成。兩家單位的意見要在互聯網上進行公示。
如果某項申請是有關進行轉基因生物現場試驗的，則要在當地市長辦公會議上公布信息，并且在互聯網上開展公眾協商程序。如申請是有關轉基因生物投放市場的，公眾協商程序則須在歐共體層面上通過互聯網開展。
盡管《奧爾胡斯公約》和修正案并未定義轉基因生物中“有目的、有計劃”或“隔離使用”，《盧卡指南》附件提供了以下解釋：“有目的、有計劃地釋放”被定義為：任何故意將轉基因生物或其組合引入環境的行為，同時未采取特定的隔離措施，以限制與其接觸。
信息公開
讓公眾有充足的準備時間
在這些國家的做法中，公眾參與必須是持續的，而公眾反饋的意見也要納入決策過程。《奧爾胡斯公約》中涉及轉基因生物的第六條中規定的有關公眾參與的基本要求，其中最重要的是有效信息的原則和公眾參與的各基本要素。
在公眾參與過程中，無論采取什么樣的形式，公眾必須有充足的時間準備并且有效參與決策過程。在挪威，由于有具體的獲得轉基因生物信息的法律，公眾通常有6周時間進行評論；在奧地利，在一個有目的、有計劃地將轉基因生物釋放到環境中的通知公布后，公眾在3周內可以向當局提供書面意見。如果公眾提供了評論，奧地利有關部門必須在評論期結束后3周內舉行公開聽證會。
《奧爾胡斯公約》中對于轉基因生物引入的公眾參與的策略性和實施性都做出了充分探討和表率，這或許可以成為國內同行一個借鑒的例子。盡管有目的、有計劃地將轉基因生物釋放到環境中的決定及將其投放市場的決定在各國有所不同，信息獲取仍是公眾有機會提供意見的先決條件。經過了這樣的充分論證和公眾參與，大家對于轉基因生物的質疑和擔心也會減少，而且也有效地規避了引進不必要或不恰當的生物。
（作者單位：中歐環境治理項目組）