我國公眾參與環境保護路徑的變革
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20世紀90年代協商民主理論的興起喚起了我們對代議制民主理論的反思,中國共產黨十八大報告第一次寫入“協商民主”內容,對協商民主的地位、性質、基本制度、參與主體、協商領域、協商要求和發展趨勢等重點要素進行了闡述。根據報告,社會主義協商民主是特定主體通過多種途徑和形式就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益等實際問題進行廣泛協商并達成一致的協商制度和工作機制的總和,是我國人民民主的重要形式。協商民主倡導的理性協商、公眾參與等民主價值理念與我國公眾參與環境保護的實踐相契合,為環境保護過程中公眾更好地參與奠定了堅實的理論基礎。但是,當前我國公眾參與環境保護實踐中仍存在著事后的、被動的、初級階段的參與等諸多問題。推進積極、有序和有效的公眾參與環境保護是中國環境法制革新的民主化方向。只有為公眾參與環境保護提供必要的制度保障和對具體路徑實施變革,才能使公眾獲得充分的參與環境保護機會,實現協商民主的價值目標。
變“無本之木”為“有源之水”
公眾參與環境保護的各項實體或程序的法律規定都只是“顯像”,權力(利)配置才是公眾參與環境保護的深層推進機制,它掌握著公眾參與環境保護各項實體或程序法律規定的發展趨勢及變化。在權力(利)配置中,公民環境權是公眾參與環境保護的權利基礎。我國憲法雖然規定人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。但管理一詞卻很難涵蓋公眾參與的現實含義及形式。同時,憲法沒有明確規定環境權為公民個人的基本權利,我國公民行使環境保護參與權缺乏憲法基本權利制度的有力支持。而環境保護法等一系列環境保護法律法規均具有國家負責為主、群眾參與不足、強化行政管理手段、單向、線性、靜態的特點。公民所獲得的參與環境保護行動的權利是非常缺乏的,且這些權利一般是在自身受到環境侵害情況下進行救濟的手段,是消極的權利。公民享有良好健康環境的權利在我國仍然局限在國家道德上的責任和對人類精神關懷范圍的問題。為了確保公眾參與環境保護的法律權利基礎,我國應該在《憲法》中明確規定公民的環境權,將公民參與環境保護從“無本之木”變為“有源之水”。
變“被動參與”為“主動管理”
實踐中,我國公眾參與環境保護是一種自上而下的被動參與。環境保護不應該被人們看成是僅與政府或者他人有關的事情,而應該公民“自己的”事情。公眾參與應該把包括環境保護在內的社會管理通常適用的自上而下的方法顛倒過來,讓公眾有權探尋一種對環境和社會負責任的生活方式。公民在參與環境保護中不應該只是消極的權利享受者,而應該分擔管理環境公共利益的責任。在這個意義上說,公眾在環境保護中承擔著不亞于政府的重要角色。
變“階段參與”為“全過程參與”
目前,我國公眾參與環境法律實施的階段局限“事中參與”和“事后參與”。“事中參與”又集中在編制環境影響報告書和竣工驗收這兩個階段進行,時間比較短,公眾參與的有效性不高。“事后參與”則是在環境遭到污染和生態遭到破壞之后,公眾受到污染影響之后才通過電話、電子郵件、12369環境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴,或者采取聯名書信的方式向環保部門以及上級政府投訴。
公眾參與環境保護應該實現全過程參與。加強事前參與,公眾應該積極參與到培養環境意識和法律觀念的環境教育活動,這樣有助于公眾更好的提高環境參與意識。而對于事中參與,尤其應將公眾參與引入項目建設期的環境監理。當前,我國對于建設項目施工期的環境監理,公眾參與的機會幾乎是零。由于在施工階段的監管力度不夠,很多建設單位在施工過程中往往不能按照要求落實施工期的污染防治工作,導致項目施工期對周邊的居民影響較大。目前項目在建設期的污染擾民,已成為群眾投訴逐年增多的主要原因。因此,在施工階段的環境監理過程引入公眾參與,與現有的兩個公眾參與環節相結合,可實現從項目設計、施工到運營的全過程的公眾參與,從而實現全過程的公眾監督。