環(huán)境公益訴訟需另辟蹊徑？
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◆賀震
江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會對江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟。這一訴訟日前在江蘇省高級人民法院進(jìn)行了二審的第二次審理。這起案件系迄今為止全國環(huán)境公益訴訟賠付額度最高的案件，一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億元。這也是江蘇省高級人民法院環(huán)境資源審判庭成立后受理的第一案。此案雖然是一起普通的非法傾倒危險廢物的案件，但已注定成為環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例。
三次庭審時，筆者當(dāng)庭全程直擊了案件的審理過程。通過旁聽這起案件的審理，筆者對此起環(huán)境公益訴訟控辯雙方爭論的焦點(diǎn)及下一步如何推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作了一些思考。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會是否具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格？這在泰州中院一審和江蘇高院二審時，都是反復(fù)爭論的第一個焦點(diǎn)。
一審時被告將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品廢酸交給無處理資質(zhì)的某貿(mào)易公司處理的6家企業(yè)和二審時提出上訴的4家企業(yè)代理律師均認(rèn)為，泰州市環(huán)保聯(lián)合會不具有提起訴訟的原告主體資格。
他們的理由主要有兩點(diǎn)。其一，據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的主體必須是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。泰州市環(huán)保聯(lián)合會與這起案件沒有直接利害關(guān)系，不屬于民訟法規(guī)定的有關(guān)組織。
其二，新環(huán)保法第五十八條規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。今年6月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》規(guī)定，符合環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織提起的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)依法受理。而泰州市環(huán)保聯(lián)合會成立于2014年2月，到8月提起本案的環(huán)境公益訴訟時，成立時間不滿5年，不具有訴訟主體資格。
在二審法庭上，作為上訴人的4家企業(yè)代理人提出，一審法院認(rèn)定聯(lián)合會原告主體適格，違反了法律規(guī)定。
對于被告代理人提出的質(zhì)疑，泰州市環(huán)保聯(lián)合會答辯稱，民訴法規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟，這里“法律規(guī)定的”只針對機(jī)關(guān)。因為對于國家機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)不可為。而社會組織只要符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)”的要求，即可提起環(huán)境公益訴訟，而無須再由法律規(guī)定。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會是在泰州市民政局注冊登記的、全市唯一的一家專門長期從事維護(hù)社會公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保組織，本案發(fā)生在泰州境內(nèi)，損害了泰州的生態(tài)環(huán)境，與泰州市環(huán)保聯(lián)合會的職能當(dāng)然“有關(guān)”。
新環(huán)保法尚未施行，泰州市環(huán)保聯(lián)合會符合民訟法和現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的起訴主體資格，當(dāng)然是可以提起本案公益訴訟的“有關(guān)組織”。他們提起本案公益訴訟，不僅是環(huán)境保護(hù)嚴(yán)峻形勢的客觀需求，也是維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣⒐娎娴目陀^需求。
其實，這本不應(yīng)成為一個爭論的焦點(diǎn)問題，泰州市環(huán)保聯(lián)合會于今年8月提起本案訴訟時，完全具有符合現(xiàn)行法律規(guī)定的訴訟主體資格。因為，此時新環(huán)保法還沒有施行，其對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的約束條件尚未產(chǎn)生約束效力。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會是今年2月25日經(jīng)泰州市民政局批準(zhǔn)設(shè)立、接受泰州市環(huán)保局指導(dǎo)的非盈利性社團(tuán)組織。作為依法成立的以保護(hù)環(huán)境為主旨的非盈利性社團(tuán)組織，為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾環(huán)境利益，依據(jù)民訴法和現(xiàn)行環(huán)保法的規(guī)定，毋庸置疑有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。
泰州中院一審認(rèn)為6家化工企業(yè)辯稱的“泰州市環(huán)保聯(lián)合會沒有訴訟主體資格”不成立。一審和二審時，泰州市和江蘇省人民檢察院分別委派的、作為支持起訴機(jī)關(guān)的代表出庭的副檢察長也持相同觀點(diǎn)。其實，一審法院受理此案，就意味著對泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴訟主體資格的認(rèn)可。
雖然本案二審尚未判決，但筆者認(rèn)為，對此應(yīng)該沒有懸念。
但是，本案被告方把這個問題作為焦點(diǎn)揪住不放，提醒了我們，在2015年1月1日新環(huán)保法施行后，由誰來作為原告提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)成為環(huán)保部門、司法部門，以及關(guān)心環(huán)境公益訴訟的專家、學(xué)者們認(rèn)真研究的一個問題。
如果把本案的起訴時間從2014年8月推遲到2015年1月1日后（至2019年2月25日），不僅泰州市環(huán)保聯(lián)合會確實不具備起訴的主體資格，而且從筆者掌握的情況看，整個泰州市都沒有具備提起環(huán)境公益訴訟資格的社會組織。
從近年來的司法實踐看，一些社會組織提起環(huán)境公益訴訟的案件往往因為起訴人不具備原告資格被擋在了法院門外，導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的案件沒法受理、立案。因此，近年來，環(huán)境公益訴訟在全國幾乎處于冰封狀態(tài)。即使是中華環(huán)保聯(lián)合會，其在2013年提起的8起環(huán)境公益訴訟也全部被拒絕受理，理由都是主體不適格。
長期以來，哪些機(jī)關(guān)、哪些組織可以提起環(huán)境公益訴訟，一直是困擾環(huán)境公益訴訟的重大問題。
在2012年修訂通過、2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》第五十五條作出“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定時，許多業(yè)界人士一度認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟迎來了春天。
但即將施行的新環(huán)保法第五十八條對哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒有做出規(guī)定，對可以提起訴訟的社會組織又設(shè)置了嚴(yán)苛的條件。
筆者注意到，11月26日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《大氣污染防治法（修訂草案）》沒有涉及到環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容。在作為環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的環(huán)保法對哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒有做出規(guī)定的情況下，如果未來正式通過的專項法也不對此作出規(guī)定，這就意味著沒有機(jī)關(guān)可以提出環(huán)境公益訴訟。
在公民自然人公益訴訟的主體資格已被民訴法排除在外，而如果機(jī)關(guān)又不能提起環(huán)境公益訴訟，符合新環(huán)保法規(guī)定條件的社會組織少之又少，甚至在許多設(shè)區(qū)的市一級行政區(qū)內(nèi)根本就沒有，則意味著新環(huán)保法實施后的相當(dāng)一段時間內(nèi)，環(huán)境公益訴訟必將進(jìn)入冬天。
公益訴訟在世界各國司法實踐中一個最突出的問題，就是訴權(quán)濫用。為了防止濫訴和節(jié)約司法資源，法律對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織設(shè)置一定的門檻是必要的。
民間環(huán)保組織本應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的主力軍。但就現(xiàn)實情況看，新環(huán)保法設(shè)置的這一門檻顯然過高了，客觀上制約了我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，影響了環(huán)境保護(hù)的效果。
其一，我國環(huán)保社會組織不發(fā)達(dá)，許多組織成立時間短，注冊級別低，生存艱難。據(jù)去年民政部的調(diào)查，全國包括環(huán)保公益組織在內(nèi)的、能夠生存兩年以上的草根組織不到30%，能夠生存3~4年的只有15%。
其二，提起環(huán)境公益訴訟需要相當(dāng)?shù)沫h(huán)保及法律專業(yè)能力和財力、物力的支撐，不少環(huán)保公益組織受條件、能力限制，本身就沒有提起環(huán)境公益訴訟的能力。
其三，由于環(huán)保公益組織有一定的地域性，那些比較活躍、符合新環(huán)保法規(guī)定條件、且具有提起訴訟能力的，往往又與環(huán)境污染、環(huán)境損害事件“八竿子打不著”，不符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)組織”中的“有關(guān)”的要求。
其四，與西方國家對環(huán)保公益組織有著大量的社會捐贈、不用自籌資金不同，我國許多環(huán)保公益組織為了生存，往往還從事著其他方面的活動，并非專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動，從而排除了這部分環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。
總之，既符合民訴法要求，又符合新環(huán)保法要求，可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織在全國范圍內(nèi)非常少。如不尋求合適的對策，新環(huán)保法施行后，環(huán)境公益訴訟將難以開展。
新環(huán)保法顯然不可能短期內(nèi)再行修改，解決好環(huán)境公益訴訟主體的適格問題，必須另辟蹊徑。
筆者認(rèn)為，覆蓋區(qū)域為國家和省一級、已經(jīng)設(shè)立5年以上的環(huán)保公益組織，如中華環(huán)保聯(lián)合會、生態(tài)文明研究與促進(jìn)會、環(huán)境科學(xué)學(xué)會、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會等，可以將那些成立不足5年、專門從事環(huán)保公益活動的社會組織，通過一定的手續(xù)整合到自己旗下，理順組織架構(gòu)，賦予其訴訟的主體資格。提起環(huán)境公益訴訟時，以中華環(huán)保聯(lián)合會等上級組織機(jī)構(gòu)的名義起訴，具體操作時，由當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)實施。
這樣，既符合了民訴法規(guī)定的有關(guān)要求，又符合新環(huán)保法中規(guī)定的其他資格條件，從而鼓勵更多的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟，推動環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。