環境公益訴訟不受地域限制
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京華時報記者楊鳳臨
近年來，大氣、水、土壤等污染事件頻繁發生，部分區域生態系統功能出現嚴重退化，但由于大氣、水等環境因素所具有的公共產品屬性以及缺乏傳統法意義上的直接受害人，相應的法律規定并不明確，環境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟大門之外。
昨天，最高法發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），明確規定社會組織可跨行政區域提起環境民事公益訴訟，以克服地方保護主義。此外，老百姓因環境污染、破壞生態行為受到人身或者財產損害的，還可以搭上公益訴訟的便車，進行索賠。同時公布的還有最高法與民政部、環保部聯合下發的《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，消費者保護公益訴訟司法解釋也在起草之中，不日將出臺。
看點1
訴訟資格
社會組織可提環境公益訴訟
在新環保法對可提起環境公益訴訟的社會組織資格作出規定的基礎上，《解釋》進行了一系列細化。《解釋》規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環境公益訴訟。《解釋》同時明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環境保護公益活動”。
■解讀
靠訴訟牟利將被查處
最高法新聞發言人孫軍工表示，按照現行行政法規，社會組織只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型。但《解釋》并沒有將社會組織限定在這三種類型上，保持了一定的開放性。今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。此外，情節輕微的違規行為、社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為不影響社會組織提起訴訟。
據民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，目前在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬個，其中，生態環保類的社會組織約有7000個。符合《環保法》及《解釋》的約有700多個。比如中華環保聯合會，中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態環境保護協會、北京市新能源與可再生能源協會等。
此外，三部門《通知》中規定，法院發現社會組織通過訴訟牟取經濟利益，應向其登記管理機關發送司法建議，由登記管理機關依法對其進行查處，查處結果應向社會公布并通報法院。
看點2
訴訟支出
盡量減輕公益訴訟原告負擔
《解釋》在相關規定框架內盡量減輕了原告的訴訟費用負擔。不僅規定在案件勝訴時，原告為該案支出的檢驗、鑒定費用，以及合理的律師費等費用由被告承擔。同時還規定，原告交納訴訟費確有困難時，法院應準許其緩交。
另外，對于應該由原告負擔的評估鑒定等費用，還可以從生態環境修復費用以及服務功能損失賠償款項中予以支付。
孫軍工表示，這些規定都是為了鼓勵社會組織積極參與維護環境公共利益。
■解讀
解決鑒定難、鑒定貴
最高法環境資源審判庭庭長鄭學林指出，在環境訴訟過程中鑒定是少不了的，但是現在鑒定難、鑒定貴的問題也是一直困擾原告方，這是由環境問題的特殊性決定的。環境問題有較強的技術性，需要監測分析這些測試手段，作為普通的一般的專業組織確實可能會存在這方面的條件限制。鄭學林表示，為了克服這個問題，環保部正在會同司法部，研究制定相關文件，是關于環境損害司法鑒定相關規則的。
鄭學林還稱，目前有幾個專業機構，比如環境規劃院，一直在研究制定環境損害評估的推薦性方法，示范性規則。在有關環境公益訴訟案件中，這些推薦性的規則、方法也發揮了積極性的作用。目前最高法正在根據實踐不斷予以修改完善。
此外記者了解到，河北省已試水解決“打不起環境訴訟”的問題，環境公益訴訟取得的賠償將成立一個基金，其中一部分資金專門用來支持環境公益訴訟。在環境公益訴訟中，原告沒有專業能力取證的，可以要求環保局取證，環保局必須取證。
看點3
訴訟范圍
環境公益訴訟不受地域限制
鄭學林表示，司法解釋對于環保社會組織的地域活動范圍沒有做限定。“也就是說環保組織可以在全國范圍內活動，這擴大了環保組織起訴的范圍，有利于調動環保組織的積極性。”
與之相對應，環境民事公益訴訟案件也可跨行政區劃管轄。《解釋》規定，經最高法批準，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定部分中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。中級人民法院管轄環境民事公益訴訟案件的區域由高級人民法院確定。
■解讀
克服地方保護主義
鄭學林表示，一個污染事件可能導致跨區域的環境污染和生態損害，因此環境資源類案件往往是跨區域的，存在案件管轄的問題。鄭學林說，“最理想的環境資源類案件管轄制度，是一個省份統一由一個中院或者是少量的中院管轄。將來還可以探索跨省份的行政區劃案件管轄。”
孫軍工也表示，為克服地方保護主義，有必要按照流域和生態實行跨行政區劃集中管轄。他指出，剛剛成立的北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內跨行政區劃的環境保護案件。
【案例】
新環保法實施后公益訴訟首案
北京環保組織“自然之友”和福建綠家園起訴后，于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態破壞案”獲得立案。
2008年7月，“福建南平生態破壞案”的被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權手續的情況下，在福建省南平市延平區葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴重毀壞。在國土資源部門數次責令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機到該礦山邊坡處開路并擴大礦山塘口面積，造成植被嚴重毀壞。
看點4
訴訟方式
私益訴訟可搭公益訴訟便車
《解釋》規定，“法律規定的機關和社會組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法的規定提起訴訟。”
孫軍工表示，為了提高私益訴訟的審判效率，同時防止作出相互矛盾的裁判，還應允許私益訴訟原告“搭便車”，即環境民事公益訴訟生效判決的認定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用。
■解讀
普通百姓難承擔費用
在《解釋》制定過程中，曾被最高法邀請參與專家論證的國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文接受記者采訪時表示，環境訴訟案件取證方面格外難，一個案件的檢驗、鑒定費用從幾萬到幾十萬甚至上百萬元不等，普通老百姓
很難承擔得起這些費用。而就產生污染的同一個損害行為，造成的不同主體的不同損害效果，在證據歸納和因果關系上是可以共用的。因此，私益訴訟搭公益訴訟的便車，不僅可以提高審判效率，也有效解決了老百姓打環保官司難的問題。
環境公益訴訟“確實有些法院沒受理”
京華時報：《解釋》實施后，能否化解公益訴訟立案難？
最高法環境資源審判庭庭長鄭學林：新民訴法修改頒布實施之后，有些法院確實有一些環境公益民事訴訟案件沒有受理，一些環保公益組織也向我們提出了這個問題。由于《司法解釋》公布之前環境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責任方式都不明確，下級法院確實有一個不好操作的問題。新的《司法解釋》公布之后，解決了這些問題，我想這類案件會有一定數量的上升。
京華時報：《解釋》提到環境修復資金和服務功能損失等款項，請問實踐中這筆款項如何使用？
鄭學林：環境修復費用和服務功能損失等款項應專款專用，不能挪作他用。上述款項不能交給原告，原告也沒有權利要求支付這筆資金，更不能是發了工資或者是獎金。怎么辦？現在各地法院也在探索，貴陽探索設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金，法院判決的錢打到這個基金或者是專戶里，并保證該筆資金專款專用。無錫市設立了財政專戶，專門用于環境修復，原告起訴的訴訟費用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對環境修復費用和服務功能損失等款項也不是一判了之，判決之后對這筆資金的使用有監督和跟蹤的責任。
京華時報：《解釋》實施后，如何破解環境民事公益訴訟存在執行難的問題？
鄭學林：環境公益訴訟因為案件數量不多，所以執行難問題不是很突出。但是為了確保這一類案件的執行到位，確保被告履行環境修復義務，所以采取了與普通民事案件不一樣的執行程序。普通民事執行是權利人必須向法院申請執行，但環境公益訴訟的執行，是法院主動依職權，由審判庭移送到執行庭執行。
京華時報：河北企業污染北京環境，北京社會組織去哪起訴？
鄭學林：對于環保社會組織的地域活動范圍，《解釋》沒有做限定，可以在全國范圍內活動。比如北京朝陽區注冊的“自然之友”到福建南平中院去起訴，北京的環保組織如果發現河北的污染可以到河北去起訴，河北的環保組織發現了別的地方的污染也可以到別的地方去起訴。但是，受案法院還是有一個地域管轄的限制。
京華時報制圖何將