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2011年3月10日，全國(guó)政協(xié)十一屆四次會(huì)議第四次全體會(huì)議發(fā)言在人民大會(huì)堂舉行。中央紀(jì)委駐國(guó)家工商總局紀(jì)檢組原組長(zhǎng)，國(guó)家工商總局原黨組成員石見(jiàn)元發(fā)言的題目是《關(guān)于完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建議》。以下為文字實(shí)錄。
我國(guó)《行政處罰法》第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”2001年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，隨后，最高檢、公安部、監(jiān)察部等部門先后單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)一系列規(guī)范性文件，推動(dòng)各地區(qū)、各部門逐步建立健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制（以下稱“兩法”銜接機(jī)制）。全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)非常關(guān)注這一問(wèn)題，并于去年組織專題組進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中，有案不移、有案難移、以罰代刑的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，這種情況，既放縱了犯罪，破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，又侵犯了國(guó)家的刑罰權(quán)，造成執(zhí)法與司法的不統(tǒng)一。
調(diào)研組了解到，有案不移、有案難移、以罰代刑問(wèn)題存在的主要原因，一是部門利益和地方利益；二是有的行政部門片面強(qiáng)調(diào)執(zhí)法效率，有的司法機(jī)關(guān)存在對(duì)移送案件不依法處理現(xiàn)象；三是“兩法”銜接機(jī)制仍不完善，運(yùn)行仍不順暢。今年2月，中辦、國(guó)辦又轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》。為進(jìn)一步完善“兩法”銜接機(jī)制，我們提出以下四點(diǎn)建議：
一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
各地區(qū)、各部門要高度重視“兩法”銜接問(wèn)題，認(rèn)真研究貫徹兩辦文件的具體措施。“兩法”銜接工作涉及面廣，且部分主體實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，自下而上推進(jìn)比較困難，效果不佳，可考慮成立“兩法”銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府一位負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)相關(guān)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)設(shè)在適當(dāng)?shù)牟块T，并授權(quán)該部門作為聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位，以增強(qiáng)牽頭單位的權(quán)威性，有利于聯(lián)席會(huì)議的召集與聯(lián)席會(huì)議制定的規(guī)范性意見(jiàn)的貫徹落實(shí)。
二、加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)
逐步建立和完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間，以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相互之間的信息共享平臺(tái)，是解決有案不移、有案難移、以罰代刑等問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。一要正確定位信息平臺(tái)的功能作用，制定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上傳信息的案件標(biāo)準(zhǔn)，建議凡是達(dá)到一定罰款數(shù)額或有其它嚴(yán)重情節(jié)的行政處罰案件都必須上傳到信息平臺(tái)，以增加行政執(zhí)法工作的透明度，有利于相關(guān)行政和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)規(guī)定，檢察、公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的處理情況也要及時(shí)上傳到信息平臺(tái)，以利于行政機(jī)關(guān)的協(xié)作和配合。二要建立完善的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有在法定時(shí)限內(nèi)將法定的案件信息上傳到信息平臺(tái)的機(jī)關(guān)直接責(zé)任人和主管人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)后果嚴(yán)重程度追究行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任。
三、加強(qiáng)監(jiān)督管理
一是強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)行政監(jiān)察對(duì)象有案不移、以罰代刑和對(duì)移送案件不依法辦理等問(wèn)題，實(shí)施監(jiān)察，以監(jiān)察決定、監(jiān)察建議等方式加以糾正。二是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中有案不移、以罰代刑的錯(cuò)誤做法。三是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，綜合利用立案監(jiān)督、檢察建議、查處瀆職犯罪等手段，促進(jìn)“兩法”有效銜接。
四、完善相關(guān)立法
首先，建議在條件成熟時(shí)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院就“兩法”銜接問(wèn)題制訂出臺(tái)法律或法規(guī)，形成完善的法律制度。第二，修訂《刑事訴訟法》，明確規(guī)定檢察、公安機(jī)關(guān)對(duì)重大行政處罰案件提前介入的制度；明確規(guī)定行政處罰證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位，以節(jié)約司法資源，促進(jìn)“兩法”銜接，有效打擊犯罪。第三，《刑法》第402條規(guī)定了行政執(zhí)法人員“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，由于在實(shí)踐中對(duì)是否“徇私”不易取證，勢(shì)必造成打擊不力。而根據(jù)《行政處罰法》第61條規(guī)定，“牟取本單位私利”不屬于“徇私”，又縮小了打擊范圍。建議修改《刑法》和《行政處罰法》，對(duì)不移交刑事案件的瀆職犯罪作出更加明確且便于執(zhí)行的規(guī)定，以利于檢察機(jī)關(guān)依法查處。