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“二手煙”讓7.38億人被動受害
公共場所禁煙亟需全國性法規撐腰
3月24日，中國疾控中心在京召開會議研討控煙。
最近，有關公共場所控煙的利好消息陸續傳來：“全面推行公共場所禁煙”納入“十二五”規劃綱要；衛生部近日出臺《公共場所衛生管理條例實施細則》，規定從5月1日起，室內公共場所禁止吸煙。
中國控煙工作面臨何種形勢？公共場所全面禁煙面臨哪些難題？
控煙單靠健康教育難奏效
“全面推行公共場所禁煙”納入“十二五”規劃綱要，中國疾控中心副主任楊功煥認為，此舉為我國控煙工作確立了“路線圖”和“時間表”，這是我國煙草控制的一個里程碑式的進步。
控煙的利好消息面臨著嚴峻的現實：目前公共場所禁煙情況并不理想，許多“無煙場所”形同虛設。《2007年中國控制吸煙報告》稱，我國非吸煙人群遭受二手煙危害的人數超過5.4億，公共場所和工作場所是接觸二手煙的主要場所。2010年《全球成人煙草調查——中國部分調查報告》發布，我國目前約有7.38億非吸煙者被動吸入“二手煙”。
中國疾控中心主任王宇指出，“吸煙作為一種根深蒂固的社會風俗習慣，要改變是一個巨大的挑戰。在公務員、醫生、教師這種高知識水平階層中，吸煙率依然居高不下，這也反映出了單純靠健康教育難以奏效。需要呼吁更剛性的社會環境和法律約束的支持。”
公共場所實現全面禁煙，無煙立法是最為有效的手段。從2006年起，《煙草控制框架公約》在我國正式生效。今年1月，我國作為締約國需在室內公共場所、工作場所和公共交通工具實現全面禁煙。但我國目前還未出臺一部禁止在室內公共場所和工作場所吸煙的全國性法規。
中國社會科學院教授趙建文指出，盡管衛生部、教育部以及許多地方都有比較好的控煙禁煙立法，但是部委級的條例以及地方立法在我國不能完全解決問題。要想實現“十二五”規劃制定的“全面推行公共場所禁煙”，還必須有全國性控煙法律。
立法難執行難并存
據統計，我國出臺公共場所禁煙地方性法規的城市154個，占地市級城市的一半。
無煙立法本是控煙舉措中的一記“重拳”，但由于存在著立法與執法的雙重尷尬，無煙法規幾乎成為“空拳”。國內無煙立法的尷尬，從南昌無煙立法的實踐可見一斑。
南昌市是中國疾控中心啟動的“無煙環境促進項目”首批7個試點城市之一。《南昌市控制二手煙煙霧危害條例》(草案)，被世界衛生組織和眾多專家稱為是中國國內迄今為止最接近于《煙草控制框架公約》要求、控制“二手煙”危害的“最全、最嚴”立法草案。然而，從去年8月至今，“條例”草案已經接受了南昌市人大兩次審議，未能進入最終表決程序。有專家質疑其“過于超前”、“不符合國情、省情、市情”、“難以實施”。
中國法學會行政法學研究會會長應松年教授分析，從地方法規本身來看，一些條文表述、制度設計等與《煙草控制框架公約》有很大的差距，需要對法規、規章進行整合提升。
清華大學法學院教授王晨光表示，目前地方控煙立法還存在很多問題，如法律效力等級過低，公眾對其權威的認可度有限；法律規定中抽象的原則性規定與口號宣傳性內容較多，實際可操作性內容不足等。
而“有法難依”同樣成為無煙立法中面臨的尷尬。2010年9月1日，《廣州市控制吸煙條例》正式實施，規定公共場所全面禁煙。但條例卻屢碰“軟釘子”，15個相關部門“掐不滅”一支煙。
控煙執法手太軟，其根源在于公眾對煙草的危害認識不深。一項調查顯示，3/4以上的中國人未能全面了解吸煙的危害。2/3以上的中國人不了解二手煙的危害。清華大學教授李希光說，一個中國母親如果看到自己的兒子跟性工作者在一起的照片，會感到無地自容。但是，如果母親看到兒子抽煙的照片，就不會很羞愧，最多是責罵兩句。
要多管齊下，也需多方合力
無煙奧運，北京在行動；無煙世博，上海在行動；無煙亞運，廣東在行動。在中國，控煙無法可依的局面正在不斷改變。去年5月，中國控煙法律專家工作組正式成立，標志著法律專家整體介入煙草控制立法工作。
衛生部新聞發言人鄧海華接受記者采訪時指出，衛生部正在對《公共場所衛生管理條例實施細則》進行修訂，修訂后將增加“室內公共場所禁止吸煙”及其他有關控煙的規定，這表明了我國政府積極履約控煙的決心和努力。
下一步無煙立法還可以在哪些方面進行改善和突破？
上海政法學院教授楊寅認為，無煙立法要符合立法法規定，符合《煙草控制框架公約》，符合全國人大法律的精神。目前《公共場所衛生管理條例實施細則》正在進行修訂，地方人大也應當主動適時修訂自己同衛生部法規之間不一致的地方。
王晨光建議，我國公共場所禁煙，應該正視煙草和“二手煙”的危害，以保障人民生命健康為宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法；應該以《煙草控制框架公約》為標尺，借鑒國外和我國港臺地區的成功立法經驗，選擇科學可行的執法模式，推動我國公共場所禁煙法治運動。
楊功煥認為，國家和地方出臺或者修訂避免“二手煙”危害法，要全面禁止煙草廣告促銷和贊助的法規，重新修訂針對卷煙包裝標識的規定，以及制定禁止對青少年出售煙草的詳細規定。這些立法和執法需要有法律專家的參與，有立法和執法的指南，有媒體的支持，更要有公眾的參與。和所有立法一樣，無煙立法也有它的準備期和立法期，需要一步一個腳印來推行。(記者 王君平)