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人社部發布城鄉養老保險制度銜接辦法征求意見稿
關鍵詞： 新農 參保人員 養老保險制度 城鄉統籌 制度推進 制度模式 繳費年限 城鄉居民 制度設計
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人社部同時公布了關于《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》的說明。
近年來，我國加快了覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，城鄉基本養老保險制度已經全面建立。2009年國務院辦公廳頒布城鎮職工基本養老保險關系轉移接續辦法，對包括農民工在內的3億參保人員(其中參保繳費人員2.27億人)在城鎮職工養老保險(以下簡稱職保)制度內跨地區的轉移接續問題規定了明確的政策和程序，目前正在平穩實施。今年，新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)制度和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱城居保)制度已在全國各地全面實施，目前已經覆蓋4.59億人(其中繳費人員3.28億人)。在城鄉基本養老保險制度推進過程中，盡早解決不同制度之間的政策銜接問題，更好地保障廣大城鄉參保人員的權益，是社會各界的熱切期盼，也是健全社會保障體系的重要內容。為此，人力資源社會保障部、財政部在深入調研、反復論證的基礎上，按照城鄉統籌的要求和保持政策連續性、維護參保人員權益、操作簡便、防范風險的原則，制訂了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《暫行辦法》)。現就有關問題說明如下：
一、關于適用范圍
《暫行辦法》適用于在職保、新農保、城居保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度的人員；而在某一種制度中跨地區轉移的參保人員，應按照各制度自身的規定轉移接續養老保險關系，不適用本《暫行辦法》。
《暫行辦法》適用于尚處于繳費期、未領取養老保險待遇的參保人員；已經按照國家規定領取各制度養老保險待遇的人員，由于不需要重新計算待遇，因此不適用本《暫行辦法》。
二、關于銜接時點
《暫行辦法》規定，參加職保和新農保或城居保人員在達到職保規定的法定退休年齡后，可以申請辦理職保與新農保或城居保的銜接手續。其中分為兩種情況，一是符合領取職保待遇的，可以申請將原參加新農保或城居保有關權益轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；二是不符合領取職保待遇的，可以申請將職保有關權益轉入新農保或城居保，待達到新農保或城居保規定的領取條件時，按照新農保或城居保辦法計發相應待遇。這一規定的關鍵是，在確定養老保險待遇之前的最后時點實施轉移銜接，而不是采取“隨走隨轉”的實時銜接方式。這主要是考慮：在職保與新農保或城居保之間銜接的主要對象是農村進城務工的參保人員，他們中的一些人在城市與農村之間可能多次流動就業，“隨走隨轉”的實時銜接方式會導致社會保險關系的反復變化，增加參保人員的事務負擔，也容易損失養老保險權益；而統一在最后確定養老保險待遇之前的時點辦理銜接手續，有利于簡化程序，維護參保人員權益，也降低了社會管理成本。
《暫行辦法》規定，參保人員在繳費期間因戶籍遷移需要跨地區辦理新農保和城居保銜接手續的，可以在遷入地申請實時辦理制度銜接手續。這主要是考慮：新農保和城居保的制度設計是一樣的，新農保和城居保銜接是因戶籍變遷而引起的，一般不存在城鄉之間多次變更的情況，因此可以采取“隨走隨轉”的實時銜接方式，這也有利于更好維護參保人員的權益。
三、關于職保與新農保或城居保銜接方向和條件
《暫行辦法》規定，參加職保繳費年限滿十五年(含依據有關規定延長繳費年限)的，可以申請從新農保或城居保轉入職保；職保繳費年限不足十五年的，可以申請從職保轉入新農保或城居保。
這主要是考慮：職保、新農保、城居保制度都規定繳費年限滿十五年為按月享受基本養老金的條件，而職保的待遇水平相對較高。因此，規定只要滿足參加職保的繳費年限，無論在新農保或城居保繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費；而對由于各種原因在職保繳費不足十五年的，按照社會保險法的規定從職保轉入新農保或城居保，由后者發揮“兜底”功能，也避免因職保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。
四、關于職保與新農保或城居保銜接資金轉移
《暫行辦法》規定，參保人員無論是從新農保或城居保轉入職保，還是從職保轉入新農保或城居保，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移。
這主要是考慮：職保個人賬戶目前都是由個人繳費形成的(早期有少量的單位繳費劃轉)，新農保和城居保個人賬戶的大部分資金來源于個人繳費(有一定的政府補貼和集體經濟組織資助)，在資金性質上均屬于個人所有，參保人員在不同制度之間銜接，不影響個人賬戶資金的屬性。規定將個人賬戶全部儲存額(包括政府補貼部分)予以轉移，有利于最大限度保障參保人員權益。
需要特別說明的是，《暫行辦法》對職保向新農保或城居保轉移的，沒有規定轉移職保統籌基金。這是因為：第一，統籌基金是國家對職保制度的專門安排，基本功能是保障職保退休人員的基本生活；新農保、城居保制度中沒有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎養老金。如果職保向新農保或城居保單向轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。第二，統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有。在職保制度內跨地區轉移規定要劃轉12%的統籌基金，是為了適當平衡不同地區之間職保基金的負擔，并不直接體現為參保人員的個人權益；參保人員從職保轉入新農保或城居保，不轉移統籌基金，也不影響其個人權益。
五、關于職保與新農保或城居保繳費年限計算
《暫行辦法》規定，參保人員從職保轉入新農保或城居保，其參加職保的繳費年限，可合并累加計算為新農保或城居保的繳費年限。參保人員從新農保或城居保轉入職保，其參加新農保、城居保的繳費年限不折算為職保繳費年限。
這樣規定的基本背景是職保與新農保或城居保制度間的繳費水平差異很大，一般達到十倍、甚至幾十倍。如果將新農保或城居保的繳費年限簡單地認同為職保的繳費年限，會造成權利與義務不對等，導致資金不平衡和道德風險。如果將新農保或城居保與職保之間根據繳費額度進行比例折算，則會出現新農保或城居保繳費一年僅能折算為職保十分之一甚至幾十分之一年；同時，按照對等原則，職保繳費一年將等于新農保或城居保十年甚至幾十年的繳費年限，這也是不科學的。鑒于新農保、城居保轉入職保后，其原繳費年限即使折算也對其養老金的計發影響很小，而且個人賬戶全額轉移相對于繳費年限折算對參保人員更有利，因此規定不予折算。但對于職保轉入新農保或城居保的參保人員，為了避免出現參加職保、新農保、城居保均不滿十五年而享受不到待遇的情況，規定其各項制度的繳費年限可以合并累加計算，這樣更有利于維護參保人員的權益。
六、關于新農保與城居保銜接
《暫行辦法》規定，參保人員辦理新農保和城居保銜接手續的，轉移個人賬戶全部儲存額，繳費年限合并累加計算。這主要是考慮：新農保和城居保在制度模式、基金籌集方式、個人賬戶規模、養老金計發辦法等方面是一致的，明確個人賬戶存儲額轉移合并，繳費年限累加計算，能夠較好地維護參保人員的養老保險權益。
七、關于重復參保問題
《暫行辦法》規定，參保人員重復參加職保與新農保或城居保的，若在同一年度內出現重復參保繳費的，清退新農保或城居保重復時段繳費，并將個人繳費相應金額退還本人。
這樣規定的基本背景是，從制度設計、運行要求上看，不應允許同時參加職保與新農保或城居保；但在實際中，由于不同制度的實施強度不同(就業人員參加職保屬于法定權利和義務，而參加新農保、城居保目前遵循的是自愿原則)、參保繳費的具體規定不同(職保為按月繳費，新農保、城居保為按年繳費)等原因，城鄉流動就業人員在同一年度某個時段重復參保繳費的現象是難以完全避免的。針對這一問題，《暫行辦法》規定對于重復參保的，優先保留待遇水平較高的職保關系，并將重復參保時段的新農保或城居保個人繳費退還本人，盡可能減少相關人員由此帶來的額外繳費負擔。
八、關于重復領取待遇的處置
《暫行辦法》規定，對于參保人員重復領取待遇的，保留職保關系，終止并解除新農保或城居保關系，對于重復領取的要予以退還或抵扣。這樣規定，主要是遵循養老保險關系唯一性的原則，既優先保留養老金水平較高的職保待遇，又防止重復領取待遇給其他參保人員權益帶來損害。
九、關于其他問題的說明
《暫行辦法》還對各項養老保險制度之間銜接的辦理程序、經辦時限以及公開性做出規定，以為參保人員提供方便快捷的服務，并接受社會監督。
目前一些地區已經根據自身實際規定了一些接續辦法。為統一規范操作，保障在全國范圍流動的參保人員的養老保險權益，規定本辦法實施后，各地要以本辦法為準調整相關政策。
本辦法作為暫行辦法，將根據實際運行情況，總結經驗，不斷改進完善。