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2012年02月03日09:43 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

十年胎動 存款保險制度亟待出臺

職能不限于賠付 大銀行也須加入

任曉

權(quán)威人士表示，在存款保險制度的設(shè)計中，應(yīng)借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機(jī)制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法。應(yīng)考慮賦予存款保險機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險處置職能，強化對制度參與各方的激勵和約束。

□本報記者 任曉

醞釀逾十年之久，存款保險制度出臺的步伐有望加快。

中國證券報記者了解到，我國建立存款保險制度的制度框架已基本成型。權(quán)威人士表示，在制度設(shè)計中，我國應(yīng)借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機(jī)制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法，應(yīng)考慮賦予存款保險機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險處置職能。目前多方已達(dá)成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，國有大型商業(yè)銀行必須加入。

專家建議盡快出臺

今年1月初召開的第四次全國金融工作會議提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機(jī)出臺并組織實施。”這一表態(tài)引發(fā)了市場對存款保險制度年內(nèi)有望推出的猜想。

存款保險制度已醞釀逾十年之久。1997年底，中國人民銀行成立了存款保險制度研究課題組，著手研究存款保險制度。2007年初，第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。2010年初，國務(wù)院決意加快建立存款保險制度，由央行牽頭制定詳細(xì)方案。

第四次金融工作會議后，央行行長周小川就存款保險制度接受采訪時表示：“目前來看，此前的準(zhǔn)備工作大體上都是有效的，需要尋找一個合適的時機(jī)，擇機(jī)出臺。”

專家表示，作為成熟的風(fēng)險管理制度，存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機(jī)中，存款保險制度顯示了維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧介紹，1934年成立的美國聯(lián)邦存款保險公司被公認(rèn)是存款保險制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展的起點。此后，全球陸續(xù)有100多個國家和地區(qū)建立了這項制度。

“由于存款保險制度的存在，美國在此次金融危機(jī)中盡管有數(shù)百家銀行倒閉，但并未發(fā)生擠兌現(xiàn)象。”魏加寧表示，從國內(nèi)看，由于沒有顯性的存款保險制度，導(dǎo)致在處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、重組等問題時存在很大的不確定性，沒有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。

他表示，從金融安全網(wǎng)建設(shè)的角度看，金融安全網(wǎng)有三大支柱，第一是審慎監(jiān)管者，第二是最后貸款人，第三是以存款保險為主的投資者保護(hù)機(jī)制。存款保險制度的建立是不可或缺的重要方面。從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，民營資本才能夠進(jìn)入，經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)才能夠退出。

“打比方說，在建立了存款保險制度后，儲戶將資金放在農(nóng)信社和工商銀行一樣安全。這一制度將推動中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。”一位專家表示。

“如果不推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營提供隱性擔(dān)保，利率市場化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會受到一定程度的制約。”中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。

魏加寧認(rèn)為，2007年前后是存款保險制度推出的最佳時機(jī)，但目前也不是最壞時機(jī)，應(yīng)抓緊時間盡快推進(jìn)。

“當(dāng)前建立存款保險制度確實具有緊迫性。”專家表示，“未來中國經(jīng)濟(jì)的增速將有所降低，資本流入的速度也將減緩，金融體系運行的風(fēng)險可能增加。隨著金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，未來如果出現(xiàn)風(fēng)險，國家將難以‘兜底’。在宏觀環(huán)境相對較好的時期建立這一制度，對防范不確定風(fēng)險比較有利”。

不是“單一付款箱”

中國證券報記者了解到，我國建立存款保險制度的制度框架已基本成型，《存款保險條例》也已起草完畢。

魏加寧介紹，目前國際上的存款保險制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負(fù)責(zé)賠付儲戶的存款，這以英國為代表；二是“風(fēng)險最小化型”，除負(fù)責(zé)賠付外，還具備對銀行的重組甚至監(jiān)管等廣泛的功能，這以美國為代表；三是“中間型”，其功能介于前兩者之間，以日本為代表。

接受中國證券報記者采訪的業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，從國際經(jīng)驗看，“單一付款箱型”被證明是失敗的。魏加寧舉例說，此次金融危機(jī)期間，英國的北巖銀行發(fā)生了擠兌，說明大家對“單一付款箱型”存款保險制度不放心。許多從“單一付款箱型”起步的國家后來大多轉(zhuǎn)向“中間型”或“風(fēng)險最小化型”。

郭田勇認(rèn)為，存款保險制度有處置金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，也是金融監(jiān)管體系的重要組成部分。在出資方式上，存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一家政府全資的公司，不具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的，但應(yīng)該按照公司化的治理結(jié)構(gòu)運作。商業(yè)銀行不應(yīng)擁有存款保險公司的股份。

不過，權(quán)威人士透露，本著“穩(wěn)健、穩(wěn)健、再穩(wěn)健”原則，我國應(yīng)分步推進(jìn)，首先宣布建立存款保險制度。央行的設(shè)想是按照分步走的原則，先在央行內(nèi)設(shè)一個存款保險基金，其職能設(shè)置類似于“中間型”。保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會化的存款保險機(jī)構(gòu)。

該人士表示：“建立存款保險制度的核心是有防范道德風(fēng)險的設(shè)計，構(gòu)建有效的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置和市場退出機(jī)制，穩(wěn)定存款信心。在這一制度下，存款人的利益受到切實保護(hù)，個別銀行經(jīng)營不善不會引發(fā)連鎖性的銀行信譽危機(jī)”。具體而言，在存款保險制度的設(shè)計中，應(yīng)借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機(jī)制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法。應(yīng)考慮賦予存款保險機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險處置職能，強化對制度參與各方的激勵和約束。

魏加寧建議，應(yīng)一步到位實行有限賠付。其理由是：全額賠付容易誘發(fā)道德風(fēng)險，弱化市場約束；當(dāng)前我國并不處于金融危機(jī)中，沒有必要實行全額賠付；如果現(xiàn)在實行全額賠付，將來向有限賠付過渡時還要再過一次關(guān)。當(dāng)然，根據(jù)現(xiàn)在的情況，在存款保險制度啟動階段可以參考人均GDP、居民收入水平等指標(biāo)，將限額的水平適當(dāng)定得高一些，覆蓋面廣一些，將來根據(jù)GDP和通貨膨脹的變化再調(diào)整。

大銀行也須加入

國有大型商業(yè)銀行是否需加入存款保險一直備受爭議。大銀行“大而不能倒”的特點決定了它們一直擁有國家的隱性擔(dān)保，使它們加入存款保險的動力不足。

此前有媒體報道稱，存款保險制度將從小銀行開始試點。但中國證券報記者了解到，目前多方已達(dá)成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，大行必須加入。

專家表示，我國5家國有大型商業(yè)銀行吸收的存款占全行業(yè)存款的51%，資產(chǎn)質(zhì)量相對較好，但這是建立在國家多年大力扶持的基礎(chǔ)上。近年來，國家通過注資、剝離不良資產(chǎn)等方式以及稅收減免、再貸款等扶持政策，為支持國有大型商業(yè)銀行改革和發(fā)展投入了巨額資金。僅2003年以來，國家就為5家國有大型商業(yè)銀行累計剝離了2萬億元左右的不良資產(chǎn)。國有大型商業(yè)銀行從國家維護(hù)金融穩(wěn)定的政策中受益非淺。

與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經(jīng)營實力相對較強，但并不能說它沒有風(fēng)險。大銀行尚未經(jīng)受一個完整經(jīng)濟(jì)周期的考驗，不能完全排除將來出現(xiàn)風(fēng)險。未來大銀行如果出現(xiàn)風(fēng)險，顯然不能完全由國家承擔(dān)其經(jīng)營失敗的損失，而應(yīng)首先尋求市場化的解決機(jī)制。從國際經(jīng)驗看，解決大銀行風(fēng)險應(yīng)有三道防線。首先，應(yīng)考慮由股東吸收其風(fēng)險損失；其次，存款保險這一市場化的風(fēng)險解決機(jī)制及時介入，穩(wěn)定市場信心；最后，當(dāng)市場機(jī)制不足以覆蓋風(fēng)險時，中央銀行可通過及時擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表化解風(fēng)險。在大規(guī)模的風(fēng)險來臨時，存款保險制度雖然不能包打天下，但它能通過市場化的機(jī)制防范和疏導(dǎo)風(fēng)險。存款保險制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵不在于投入多少救助基金，而是切斷風(fēng)險積累的鏈條，改變風(fēng)險處置方式。

郭田勇表示，從公平性角度看，存款保險制度對銀行提出的保費要求會提高銀行經(jīng)營成本，大銀行如果不參加存款保險，會使本來就弱勢的小銀行在競爭中處于更不利的地位，促使小銀行冒險經(jīng)營，更容易引發(fā)道德風(fēng)險，還會給中小企業(yè)帶來不利影響。

“存款保險制度的核心不在于收取的保費有多少。”分析人士表示，“向金融機(jī)構(gòu)收取保費的數(shù)目會很小，對商業(yè)銀行的影響可以忽略不計，也不必?fù)?dān)心出現(xiàn)保費不足無錢兌付的情況，問題的關(guān)鍵是引入一種新的機(jī)制以穩(wěn)定存款信心，具體的操作可以有多種方式。例如，在存款保險制度下，當(dāng)農(nóng)信社的儲戶存款面臨損失時，儲戶可以按照規(guī)定在商業(yè)銀行兌付，這樣儲戶就不會急于擠兌，從而切斷銀行倒閉的風(fēng)險傳染鏈條”。

有關(guān)專家強調(diào)，存款保險制度是維護(hù)金融穩(wěn)定的一項基礎(chǔ)性制度安排，在設(shè)計時應(yīng)牢牢守住為存款人提供充分保護(hù)和有效防范、化解風(fēng)險的底線，這是制度發(fā)揮作用和保持我國金融業(yè)長治久安的基石。

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