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2012年01月10日11:23 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

地方金融辦，一個(gè)并未被公眾熟知的機(jī)構(gòu)，在當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，正嶄露頭角。

盡管有人指出，它只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不屬于政府部門，甚至有人說它的存在讓“地方政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”成為一句空話；盡管它在一些地方還未得到廣泛的認(rèn)同，有的甚至還不清楚自己的職能定位是什么。但這些都不能妨礙它以“金融服務(wù)辦公室”、“地方金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等名義生存于地方的金融組織體系之內(nèi)。

尤其是在2011年，溫州的民間金融高利貸事件爆發(fā)后，當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管者和企業(yè)都感到了前所未有的考驗(yàn)，同時(shí)，當(dāng)下的地方金融管理體制——尤其是“一行三會”(央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會)在地方的監(jiān)管效果似乎也發(fā)生了微妙的變化。人們不得不思考，如果“一行三會”對地方的金融監(jiān)管出現(xiàn)了“死角”怎么辦？正如溫州一位地方官員所問，“他們監(jiān)管不到的地方，是否需要一種補(bǔ)充？是否可以讓地方金融辦發(fā)揮更大的作用？”

在經(jīng)歷了數(shù)十年的金融改革之后，中國地方金融的發(fā)展速度是否已經(jīng)超過了預(yù)期？“一行三會”的監(jiān)管維度是否已無法全面覆蓋？地方金融辦是否已經(jīng)成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一股新力量？

如果答案是肯定的，那么最初作為地方和中央之間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地方金融辦，需要一次徹底的“變身”。

1月6日—7日，時(shí)隔5年的第四次全國金融工作會議召開，這次會議所選定的方向，或?qū)Q定金融辦的最終前途。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 劉永剛魏華|北京、吉林報(bào)道

金融辦，干嗎的？

2011年12月24日，王路(化名)從長春市重慶路旁的一家國有銀行取出2萬美元之后，轉(zhuǎn)身去了一街之隔的韓亞銀行。考慮到韓亞銀行一年期美元存款的優(yōu)惠利益為3%，王璐沒有過多地考慮就將錢存入了這家外資銀行。

自2006年以來，先后有8家外埠和外資銀行落戶吉林。而在更早之前，由于歷史原因，作為經(jīng)濟(jì)總量并不突出的省份，吉林省長期處在一個(gè)“民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)總量小、機(jī)制不活、發(fā)展不快”的尷尬境地。

“即使是在中央推行振興東北老工業(yè)基地的政策之后，東北三省遇到了重大的發(fā)展機(jī)遇期，現(xiàn)在來看，效果也并不十分顯著。”東北某省政策研究室研究員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“就像一個(gè)廚子看著一堆好材料，卻不知如何作出一道好菜。”

直到近幾年，隨著金融資本在各地大顯身手，多個(gè)地方政府的“一把手”才開始逐漸意識到金融的重要性。

2010年下半年，吉林省金融辦在獲得中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室的批復(fù)后正式成立。而在此前多年，省金融辦作為省辦公廳的下屬機(jī)構(gòu)早已生存多年。此次提升為省政府直屬機(jī)構(gòu)的舉動，被外界認(rèn)為是吉林對金融發(fā)展作出的承諾。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉，吉林省高層為了尋找合適的金融辦主任也頗費(fèi)周折。最終，將央行上海總部長期關(guān)注貨幣政策并有地方政府工作經(jīng)驗(yàn)的高材林?jǐn)埲膑庀拢渌敝魅魏椭匾块T的負(fù)責(zé)人則來自中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家外管局。

沒過多久，由這支“國家隊(duì)”組成的省級金融辦開始“發(fā)力”。2011年7月，吉林省政府對外發(fā)布《吉林省金融創(chuàng)新拓展計(jì)劃》，這一計(jì)劃不僅提供了吉林金融業(yè)未來發(fā)展的各種路徑，并首次將發(fā)展股權(quán)投資基金、建立多層次資本市場、推進(jìn)企業(yè)上市步伐等內(nèi)容列為吉林省金融發(fā)展的重點(diǎn)之一。

不僅在吉林，全國多個(gè)地方的省級金融辦都隨著大環(huán)境的變遷而發(fā)生變化。

曾經(jīng)編外，如今擴(kuò)權(quán)

從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，到政府組成部門，金融辦日漸強(qiáng)勢。

中國最早的金融辦出現(xiàn)在上海。在最初的一段時(shí)間，金融辦被定義為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，上海金融辦在當(dāng)時(shí)并不在政府序列，也不具有行政審批權(quán)，主要任務(wù)是聯(lián)系并配合“一行三會”和全國性金融機(jī)構(gòu)在上海的工作。

事實(shí)上，在很長一段時(shí)間內(nèi)，地方金融辦都屬于弱勢群體，在某些省份，甚至被列入省辦公廳或者發(fā)改委的下屬部門。能最后“熬出頭”的占極少數(shù)，北京算是特例。

2002年12月，北京市政府金融工作辦公室成立，3年后，北京市撤銷金融工委和金融辦，其相關(guān)職能一度被并入北京市國資委增設(shè)的金融處。

直到2008年，中央開始對地方政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各地金融辦才紛紛從中獨(dú)立出來，機(jī)構(gòu)職能、部門設(shè)置和人員編制才得到了擴(kuò)充。

2009年3月30日，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，如此高規(guī)格的設(shè)置凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

據(jù)了解，當(dāng)時(shí)，除北京外，其他省市金融辦正在試圖尋求更大的工作空間。此后，各地掀起了金融辦改革的浪潮。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在通過對各地最新公布的金融辦“三定方案”研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)過2008年的機(jī)構(gòu)改革之后，大部分金融辦的定位得到了提升，在組織形式上，副省級城市的金融辦以正局級建制為主，地市級城市金融辦大都改為政府直屬機(jī)構(gòu)。

在天津，2009年3月底，天津市政府金融服務(wù)辦公室經(jīng)天津市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立，并入了原天津“上市辦”的職能。下設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、銀行保險(xiǎn)處、直接融資處、創(chuàng)新服務(wù)處四個(gè)處。盡管下設(shè)機(jī)構(gòu)主要職能中已經(jīng)涉及金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定等，但與廣東等省不一樣的是，天津仍然稱為“金融服務(wù)辦公室”而非“金融工作辦公室”，其金融監(jiān)管職能相對弱化。

在廣東，2009年8月25日，《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲得廣東省政府的批復(fù)。雖然從“金融服務(wù)辦公室”到“金融工作辦公室”，僅僅兩字之差，但是意義重大。從隸屬關(guān)系來看，金融辦不再掛靠省府辦公廳，而是直屬省政府，不僅編制增加了一倍，而且增強(qiáng)了金融監(jiān)管的職能。

唯一被國務(wù)院從國家層面確認(rèn)為國際金融中心的上海，其金融辦的擴(kuò)權(quán)更引人關(guān)注。

2009年，在推進(jìn)國際金融中心建設(shè)過程中，上海下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。這開始了上海金融辦的權(quán)力擴(kuò)張之路，而擴(kuò)權(quán)后的金融辦實(shí)際上成為了地方性的金融國資委。

根據(jù)上海金融辦的三定方案，其新增職責(zé)主要包括受上海市國資管理部門委托，承擔(dān)地方金融國資日常監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)由地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的日常監(jiān)督和管理等，比如小額貸款公司、PE、VC等。

在新疆維吾爾自治區(qū)的新一輪大發(fā)展中，自治區(qū)地方金融辦也全面負(fù)責(zé)地方金融的業(yè)務(wù)。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)金融辦負(fù)責(zé)人介紹，金融辦在實(shí)現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。中央給新疆的發(fā)展目標(biāo)乃至“十二五”的規(guī)劃，由金融辦牽頭將這些工作全部具體分解到各單位、各部門乃至“一行三局”。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》統(tǒng)計(jì)，自2002 年上海金融辦成立以來，到2011年年底，我國已有31個(gè)省級政府成立了金融辦，在222 個(gè)地級以上城市成立了金融辦，一些縣市政府甚至區(qū)級政府也成立了相應(yīng)的金融辦。

金融辦的定位尷尬

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常。”

地方金融辦擴(kuò)權(quán)，并非偶然。

東北某省金融系統(tǒng)一位官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，金融辦擴(kuò)權(quán)，與中央和地方關(guān)于金融監(jiān)管的博弈有關(guān)。

事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代以來，中國的金融體制和國有金融機(jī)構(gòu)改革沿著縱向垂直管理體制的路徑不斷深化。

以銀行體系為例，1998年以來，中央政府為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，要求國有商業(yè)銀行上收地方分支機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)，各國有商業(yè)銀行二級分行及縣支行增量貸款審批權(quán)基本上被上收歸省級分行。

“那個(gè)時(shí)候，不少基層行特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層行，業(yè)務(wù)僅剩吸收存款和不良貸款的清收。”上述官員稱，隨著國有銀行體系不斷收縮在地方的業(yè)務(wù)，使地方金融服務(wù)的供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)融資難度越發(fā)突出。

與此同時(shí)，中央派出的以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為工作的新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并未在促進(jìn)地方金融業(yè)發(fā)展、支持地方社會經(jīng)濟(jì)方面起到多大作用。

“只負(fù)責(zé)監(jiān)管，只要不出問題就萬事大吉，這種監(jiān)管思路怎么能夠促進(jìn)地方的金融發(fā)展？”一位地方官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

正是在這樣的背景下，地方政府紛紛成立金融辦，以彌補(bǔ)統(tǒng)籌地方金融業(yè)發(fā)展和支持地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能缺失。

“成立金融辦不僅可以協(xié)調(diào)中央監(jiān)管層的關(guān)系，還能真正地幫助地方政府搞好金融。”上述官員稱。

據(jù)悉，目前“一行三會”在地方監(jiān)管范圍已經(jīng)遇到“死角”。一位地方證監(jiān)局官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，現(xiàn)在出現(xiàn)的民間金融、小額貸款、擔(dān)保公司等，監(jiān)管權(quán)大多數(shù)已經(jīng)下放給了地方政府，而金融辦則代表政府在負(fù)責(zé)監(jiān)管。

在多數(shù)人看來，地方金融辦正成為“一行三會”在地方監(jiān)管的重要補(bǔ)充，至于能否在當(dāng)?shù)氐慕鹑诮ㄔO(shè)中發(fā)揮作用，外界并不看好。

金融辦能管的金融圈子有多大？以吉林為例，雖然吉林省金融辦的主要職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況分析和督促落實(shí)工作”的內(nèi)容，但據(jù)金融辦相關(guān)人士表示，目前在吉林省金融辦的日常工作中，還并未和國有四大銀行之間產(chǎn)生直接的業(yè)務(wù)關(guān)系。

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常。”中部某省金融辦主任告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，但這并不代表金融辦是吃干飯的。

即便如此，有專家仍認(rèn)為，盡管各地金融辦在履行其規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能時(shí)取得了諸多成效，但地方金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的突出矛盾并未得到有效的解決。

“發(fā)展好的金融辦畢竟是少數(shù)。”上述政府研究中心人士坦言，目前我國大多數(shù)地方政府金融辦所具有的行政權(quán)力都非常弱，對金融機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)。金融辦通常不具有人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)和資金調(diào)配權(quán)等，導(dǎo)致其所能發(fā)揮的作用較為有限。

部分省級金融辦的行政級別及隸屬

省份 級別 主管方

遼寧 正廳 省政府

黑龍江 副廳省政府辦公廳

貴州 正廳 省政府辦公廳

浙江 正廳 省政府

甘肅 正廳 省政府辦公廳

內(nèi)蒙古 正廳 省政府

江蘇 正廳 省政府辦公廳

河北 正廳 省政府

安徽 正廳 省政府

河南 正廳 省政府

廣東 正廳 省政府

重慶 正廳 市政府辦公廳

陜西 正廳 省政府辦公廳

北京 正廳 市政府

上海 正廳 市政府

天津 副廳 市政府

江西 副廳 省政府辦公廳

四川 副廳 省政府辦公廳

據(jù)公開資料整理

難遏的地方擴(kuò)權(quán)沖動

權(quán)責(zé)之爭

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé)，權(quán)責(zé)并不對等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調(diào)動地方政府的積極性。”

然而，有人在給地方金融辦“打抱不平”的同時(shí)，隨著地方金融辦管理權(quán)限的不斷增加，也有人提出了擔(dān)憂。

有評論認(rèn)為，對于目前金融辦的各項(xiàng)職能，各地雖然仍在探索，但勢必會觸及與中央監(jiān)管部門各地派駐機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

一位熟悉金融改革歷史的業(yè)內(nèi)人士坦言，朱基任總理時(shí)期，金融改革主要目標(biāo)是不讓地方政府干預(yù)金融。比如1998年底央行打破行政區(qū)劃設(shè)立九家大區(qū)行，實(shí)行垂直管理，初衷就在此。

浙江省金融辦主任丁敏哲認(rèn)為，“現(xiàn)有的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式?jīng)]有考慮到地方差異化發(fā)展的金融需求，容易導(dǎo)致一刀切。”而且，目前的分業(yè)管理體制難以做到全覆蓋，存在著重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存的現(xiàn)象。從責(zé)權(quán)對等來看，中央只承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，沒有承擔(dān)維穩(wěn)和組織的責(zé)任，出了事地方政府沖在前面，而且信息不對稱。

接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的一位金融辦官員表示，現(xiàn)在他們的主要任務(wù)除了協(xié)調(diào)，還要積極參與地方的金融管理。

這種管理上的沖動增添了金融機(jī)構(gòu)的疑惑。“這和長期以來不讓政府干預(yù)金融的目標(biāo)是否有分歧？如果金融辦的權(quán)力太大，是否會出現(xiàn)地方政府干預(yù)地方金融發(fā)展的傾向？”上述商業(yè)銀行人士坦言。

“如果以金融服務(wù)為名義進(jìn)行地方金融管理，雖然說法沒有問題，但這個(gè)度很難把握。”上述證監(jiān)局人士稱，溫州發(fā)生的高利貸事件就很典型，老板“跑路”之后，溫州市政府派了多個(gè)工作組進(jìn)駐當(dāng)?shù)劂y行，并要求銀行不抽資，要幫助企業(yè)。

“這樣類似的做法如果發(fā)生在多地，豈不是又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府指揮了嗎？”上述監(jiān)管人士坦言。

世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君指出，地方政府直接或間接地掌控大量的金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)，以及非正規(guī)金融活動的蓬勃發(fā)展，客觀上需要有地方的金融監(jiān)管框架。

他認(rèn)為，雖然各地都成立了金融辦，但由于沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力，定位和職能不清。現(xiàn)在，全國的地方政府都面臨著理順兩個(gè)職能的問題：一是所有者職能；二是監(jiān)管職能。

有媒體稱，此前，在湖北宜昌舉行的一次關(guān)于金融的工作會議上，有高層表示，對于地方發(fā)生的各種金融風(fēng)險(xiǎn)的處置，要堅(jiān)持“誰的孩子誰抱”的原則，明確責(zé)任。

有專家認(rèn)為，中央政府強(qiáng)調(diào)“誰的孩子誰抱”，就相當(dāng)于賦予地方政府維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融供給的職責(zé)，卻沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力，

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé)，權(quán)責(zé)并不對等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調(diào)動地方政府的積極性。”一位地方金融辦負(fù)責(zé)人表示。

金融國資委猜想

“國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，地方金融辦卻沒有一個(gè)明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。”

想要在地方政府層面給地方金融辦一個(gè)明確的權(quán)責(zé)定位，并非易事。

有專家提出，地方金融辦之所以會發(fā)生權(quán)責(zé)不對等的情況，是因?yàn)樵谥醒霙]有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門。

“國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，地方金融辦卻沒有一個(gè)明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。”上述政府研究人員稱，現(xiàn)在金融辦擴(kuò)權(quán)已成為事實(shí)，但如果沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門，又不能在地方政府層面解決職能定位問題，長期作為地方政府的“金融智囊”也會出現(xiàn)問題。

“你想，當(dāng)金融辦的權(quán)力超過地方監(jiān)管局的時(shí)候，整個(gè)金融監(jiān)管就會發(fā)生混亂。”上述地方政府研究室研究員坦言。

而這種擔(dān)心并不只存在中國政府管理的末端。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在1月份召開的第四次全國金融工作會議期間，金融國資委是否組建或成為本次會議的一大議題。

金融國資委的動議最早由財(cái)政部于2006年提出，但在當(dāng)時(shí)并未獲得通過。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是：建造一個(gè)管人、管事、管資產(chǎn)的平臺來負(fù)責(zé)全國金融資本的管理。

而地方金融辦之所以也希望建立金融國資委，是因?yàn)樵谡系慕鹑趪Y中，還將包括地方金融辦在內(nèi)的地方金融國資體系。目前，在地方金融辦中，僅有上海金融辦在升格之后成為地方金融國資的出資人。

如成立金融國資委，地方金融國資的垂直管理鏈條不僅可以得到理順，還將整頓地方金融辦及其相關(guān)的金融資產(chǎn)，從而建立垂直管理體系。

“滬版”金融擴(kuò)權(quán)

改革，毫無疑問是對現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，而金融改革和創(chuàng)新由于牽涉面甚大，更是只能在謹(jǐn)慎中前行。

二十年來，即便是上海這一被國務(wù)院賦予國際金融中心地位的城市，在金融改革的道路上也是遵循著穩(wěn)步前行的思路。2002年9月10日，上海市金融服務(wù)辦公室成立伊始，就被金融業(yè)內(nèi)人士視為專門為上海建設(shè)國際金融中心設(shè)置的“服務(wù)性機(jī)構(gòu)”，缺乏實(shí)權(quán)。

2004年，首任上海市金融服務(wù)辦公室主任吉曉輝曾這樣描述它：“人民銀行主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，三大金融監(jiān)管部門對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管負(fù)責(zé)，各金融機(jī)構(gòu)對自己的發(fā)展負(fù)責(zé)，而金融辦就是切實(shí)為人民銀行與三大金融監(jiān)管部門的駐滬機(jī)構(gòu)做好‘配角’。”

而在如今上海市金融辦的機(jī)構(gòu)簡介描述中，無論是從法律和政策的起草制定，金融人才的引入和市場體系建設(shè)，還是金融區(qū)域布局和金融資產(chǎn)管理，上海金融辦已經(jīng)實(shí)實(shí)在在成為了擁有“實(shí)權(quán)”的部門。

掌舵人：從本土金融家到海歸

2002年到2012年這十年間，上海市金融服務(wù)辦公室主任一職經(jīng)歷了兩位官員，吉曉輝和方星海。2007年8月，原上海市政府副秘書長兼市政府金融辦主任吉曉輝履新，正式出任上海國際集團(tuán)黨委書記、董事長(并兼任上海浦東發(fā)展銀行董事長)，標(biāo)志著上海金融辦的舵把從吉曉輝交到了方星海。

從簡歷上來看，吉曉輝屬于典型的上海本地金融家，在擔(dān)任上海金融辦主任一職時(shí)，已經(jīng)有了二三十年的銀行工作經(jīng)驗(yàn)，但幾乎都是在中國工商銀行系統(tǒng)中度過的。赴任上海市金融服務(wù)辦公室主任的職位對于吉曉輝來說是一次“轉(zhuǎn)型”，從管理者到服務(wù)員。

正如吉曉輝所言，他把當(dāng)時(shí)的上海金融辦視為“配角”，因?yàn)闊o論是宏觀還是微觀各司其職，金融辦只能配合，雖有參與權(quán)但無發(fā)言權(quán)，更為重要的是，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中根本無部級機(jī)構(gòu)與地方金融辦對接，使其地位尷尬。“我不是政策制定者，也不是操盤手，只是干事情的。”一次，吉曉輝私下對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

與其相比，繼任者方星海的背景可以說更為國際化。清華大學(xué)信息系統(tǒng)管理學(xué)學(xué)士、美國斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士，博士期間師從諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨，這樣的完美履歷幾乎是國際性金融機(jī)構(gòu)的最愛，然而他卻選擇了回國，從建設(shè)銀行到銀河證券，從上海證券交易所到上海金融辦，方星海完成了從學(xué)界到實(shí)務(wù)界，再到政界的華麗轉(zhuǎn)身。

有媒體曾這樣評價(jià)方星海：師承于諾貝爾獎得主斯蒂格利茨，1998年放棄世行的工作回到上海， 90%的同窗都進(jìn)了外資銀行，年薪百萬(人民幣)起跳，他月薪才9000塊，卻主導(dǎo)了整個(gè)上海灘的金融布局。

機(jī)遇：“先行先試”帶來身份轉(zhuǎn)變

在方星海擔(dān)任上海市金融辦主任期間，推動了多項(xiàng)改革，這與當(dāng)時(shí)的歷史背景緊密難分，上海新任主政者的到任，國務(wù)院政策的春風(fēng)，使得上海金融辦這一機(jī)構(gòu)不再是“配角”，在國內(nèi)金融辦中率先完成了“確權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)”的身份轉(zhuǎn)變。

2007年10月，黨的十七大召開，時(shí)任上海市委書記的習(xí)近平赴京履新，為了填補(bǔ)上海市委書記的空缺，時(shí)任中共中央政治局委員、湖北省委書記的俞正聲被調(diào)往上海擔(dān)任“一把手”。“新官上任”的俞正聲書記很快就著手針對上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面進(jìn)行調(diào)研了解。服務(wù)業(yè)改革，特別是金融業(yè)的大發(fā)展成為俞正聲一項(xiàng)至關(guān)重要的工作。

2007年底，原任中國證監(jiān)會副主席的屠光紹調(diào)任上海擔(dān)任副市長，分管金融，協(xié)管財(cái)政、稅收。在當(dāng)時(shí)，屠光紹調(diào)任上海被視為溝通中央與上海在推動建設(shè)“國際金融中心”問題上的不二人選。自此，上海在金融改革創(chuàng)新上如虎添翼。

吉曉輝與方星海職務(wù)銜接之際，上海正在推動兩件事情，“要政策”和“修內(nèi)功”，一方面俞正聲和屠光紹履新調(diào)研向中央要金融和航運(yùn)改革新政策，另一方面，上海要從法制、體制、機(jī)制、稅制等方面把阻礙金融發(fā)展的問題研究清楚，并加以“確權(quán)”。

在國內(nèi)多個(gè)城市爭做金融中心的背景下，如何既保持金融創(chuàng)新能力，又能在不踩紅線、不越雷區(qū)的情況下做好“先行先試”創(chuàng)新，一直困擾著上海的執(zhí)政者，因此在法治環(huán)境下的“先行先試”成為了十分必要的制度保障。

自2008年2月上海市成立“推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組”開始，該項(xiàng)立法調(diào)研工作已歷時(shí)一年，此間多次征求國家金融管理部門在滬派出機(jī)構(gòu)、上海市政府有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等單位以及專家學(xué)者、人大代表的意見。

2009年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、建設(shè)國際金融中心和國際航運(yùn)中心的意見》(以下簡稱國務(wù)院19號文)同年6月，《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》出臺成為中國首部國際金融中心建設(shè)地方條例。該《條例》按照中央和地方關(guān)于金融事權(quán)的劃分，著重就金融市場體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才環(huán)境、金融創(chuàng)新環(huán)境、信用環(huán)境、金融風(fēng)險(xiǎn)防范和法治環(huán)境建設(shè)等作了規(guī)定。

方星海曾這樣告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“國家政策與上海地方條例將呈現(xiàn)出相輔相成的關(guān)系，中央政策對我們提出的要求會努力做到，但具體的工作需要地方條例來貫徹落實(shí)。”

事實(shí)上，在國務(wù)院19號文的大蓋頭下，上海金融辦明確推動了多項(xiàng)改革。例如，明確了一城一帶(陸家嘴金融城，外灘金融集聚帶)的金融核心區(qū)域布局；爭取了上海增值稅改革和金融高管薪酬所得獎勵等吸引海內(nèi)外金融人才政策；推動國際板和私募股權(quán)機(jī)構(gòu)等完善金融市場政策等等。

最值得一提的是關(guān)于上海金融辦自身的改革。2009年8月13日，上海市正式對外公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》和《上海出臺市屬金融國資國企改革發(fā)展意見》。

上海市副市長屠光紹親自擔(dān)任組長成立上海市金融國資改革領(lǐng)導(dǎo)小組，來推動此項(xiàng)將歷時(shí)五年的上海地方金融改革，該小組成員包括市委組織部、市金融工作黨委、市金融辦、市國資委、市發(fā)改委、市財(cái)政局等部門負(fù)責(zé)人，而該小組辦公室設(shè)立在金融辦，彰顯了其地位的重要性。

上海市金融辦主任方星海告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“上海金融國資國企改革的首要目標(biāo)就是‘通過開放性重組，吸引一批處于行業(yè)前列的國內(nèi)外著名金融機(jī)構(gòu)入駐本市，培育若干家主業(yè)突出、具有全國性影響力的市屬骨干金融企業(yè)，逐步壯大金融機(jī)構(gòu)體系’。”

除了壯大上海金融機(jī)構(gòu)體系之外，上海金融辦也通過《意見》實(shí)現(xiàn)了“擴(kuò)權(quán)”。《意見》規(guī)定，“按照(上海)本市國資委委托監(jiān)管有關(guān)辦法，由市國資委委托市金融辦對國家出資的市屬金融企業(yè)履行出資人職責(zé)”，以及“市金融辦根據(jù)相關(guān)法規(guī)和委托監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)研究制定金融國資監(jiān)管的具體辦法，實(shí)施對金融國資的具體監(jiān)管”。

“上海版”金融國資委的模式是通過兩步來完成的：首先是將2.45萬億元的地方金融資產(chǎn)納入上海國資委監(jiān)管，使得地方國資委獲得出資人身份和監(jiān)管權(quán)責(zé)；然后通過“委托監(jiān)管”的方式把出資人身份和監(jiān)管權(quán)責(zé)授權(quán)給上海金融辦，這在一定程度上使得地方金融辦(或金融局)不僅僅是金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為了地方版的“金融國資委”。

擴(kuò)權(quán)后：改革阻力仍在

盡管吉曉輝和方星海主政上海金融辦期間嘗試并踐行了多項(xiàng)改革，然而由于各種原因，一些改革還是被拖延、擱置。上海金融辦雖然實(shí)現(xiàn)了“擴(kuò)權(quán)”，但在很多問題上仍然只能依靠“大聲疾呼”來推動改革。

“我們做金融創(chuàng)新改革的時(shí)候就是非常難的。”方星海說，像國際板這樣重大的措施，雖然現(xiàn)在有很好的國際機(jī)遇，但其他方面也得考慮，比如國內(nèi)的市場資金，以及交易機(jī)制、信息披露問題等。

實(shí)際上，除了遲遲未出的國際板之外，包括房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)、個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)、金融高管稅收優(yōu)惠政策、石油期貨等政策，均陷入難產(chǎn)的境地。

早在2009年，方星海在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)就表示：“在中央相關(guān)文件和精神的指導(dǎo)下，今年上海的確會推動REITs的發(fā)展，這也是上海金融創(chuàng)新、先行先試的具體表現(xiàn)。”然而時(shí)至今日，REITs已經(jīng)變得杳無音訊。

在歐美發(fā)達(dá)國家，作為一種金融產(chǎn)品，REITs已相當(dāng)成熟。與其類似，個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)也是歐美國家較為成熟的保險(xiǎn)政策。在2009年，方星海也曾表示：“今年會推出個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)的方案。”

“國際板、稅收遞延養(yǎng)老產(chǎn)品和石油期貨。這三件事情都是國務(wù)院19號文上明確寫明白的。我們?yōu)槭裁床粩嗟匾幔恳驗(yàn)槁鋵?shí)國務(wù)院這個(gè)文件是我們的一項(xiàng)責(zé)任，我們不敢懈怠。”方星海坦言。

他說，“為什么改革會那么難？因?yàn)楦鱾€(gè)方面都會牽扯到金融。我們國家經(jīng)濟(jì)在不斷地發(fā)展，對金融服務(wù)的需求在不斷地提升，市場進(jìn)一步完善，內(nèi)在的要求非常強(qiáng)烈。所以我們也很有信心，只要不斷地往前推，總是可以推出來的。”

如何重塑地方金管格局？

地方金融辦的設(shè)立，最初定位是代表地方政府，協(xié)調(diào)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各類金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。隨后，地方金融辦的職能逐漸充實(shí)，開始具備一些金融監(jiān)管職能，特別是美國金融危機(jī)以來，賦予地方金融辦在培育金融產(chǎn)業(yè)、服務(wù)中小企業(yè)、支持小額貸款、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方面的職能。

隨著中國新一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖的形成，地方政府金融辦對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用日益顯著，自身的發(fā)展空間也越來越大。

目前代表地方政府履行地方金融國資企業(yè)出資人權(quán)力有多種類型：由地方國資委直接代表政府行使出資人權(quán)力、由地方金融辦直接行使出資人權(quán)力、由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)力、直接代表政府出資等。出資人角色不同意味著監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管主體的不統(tǒng)一，而各監(jiān)管主體之間也會因此存在角力和利益協(xié)調(diào)，這讓地方金融國資監(jiān)管的統(tǒng)一成為難題。

地方金融辦在實(shí)際運(yùn)行與發(fā)展中存在的這些現(xiàn)象，實(shí)際上反映了地方金融辦在職能定位上的不清晰。為此，地方金融辦改革應(yīng)以職能再定位為核心，重塑地方金融管理格局。

第一，明確權(quán)責(zé)，劃清監(jiān)管邊界。

現(xiàn)在地方金融辦的權(quán)責(zé)并不對等。目前給地方金融監(jiān)管帶來最大壓力的就是民間融資、非法集資。比如，浙江當(dāng)?shù)匕ㄐ☆~貸款公司、融資性擔(dān)保、典當(dāng)行等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)共有900多家，“一行三會”的監(jiān)管鞭長莫及，而這些都對地方政府構(gòu)成非常大的壓力。因此，需要建立一個(gè)統(tǒng)一清晰的金融監(jiān)管框架，合理劃清中央和地方的監(jiān)管邊界，使得中央和地方權(quán)責(zé)分明，各司其職。

地方金融管理工作的重點(diǎn)要從爭取資金投入轉(zhuǎn)為地方金融協(xié)調(diào)和服務(wù)，以市場化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作，依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強(qiáng)地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

第二，建立統(tǒng)分結(jié)合的分層次管理體制。

“一行三會”主要關(guān)心的是對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和宏觀貨幣政策實(shí)施，雖然也為地方金融發(fā)展做了不少工作，但往往會出現(xiàn)心有余而力不足的情況。此外，中國區(qū)域差異巨大，一刀切的監(jiān)管制度可能并不適合所有的地方，反而會打亂地方原有平衡。

因此，可以考慮建立統(tǒng)分結(jié)合的分層次管理體制，根據(jù)各個(gè)地方文化差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信用狀況，制定具有差異化的監(jiān)管策略。在統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則下，由中央和地方分別實(shí)行監(jiān)管的模式，對于一些準(zhǔn)金融領(lǐng)域或者地方中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，適當(dāng)下放給地方，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也落在地方，形成大統(tǒng)一、小分權(quán)的監(jiān)管格局。

第三，以金融生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建地方信用管理體系。

地方金融辦要以提高地方金融競爭力為核心，從全局的角度整體推進(jìn)金融生態(tài)建設(shè)。其中，信用體系建設(shè)無疑是金融生態(tài)建設(shè)至關(guān)重要的一環(huán)，對于提高地方金融服務(wù)質(zhì)量、保證金融企業(yè)貸款資產(chǎn)質(zhì)量、促進(jìn)信貸資源的有效分配都將發(fā)揮積極的作用。為此，應(yīng)賦予地方金融辦地方信用管理職能，要把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設(shè)、信用監(jiān)管納入工作職責(zé)。

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