向春玲

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部教授、博士生導(dǎo)師

在國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)中，基層治理是國(guó)家治理的基石， 是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。

黨建引領(lǐng)基層治理要實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)、作風(fēng)引領(lǐng)等。黨組織可以充分發(fā)揮跨界整合的優(yōu)勢(shì)，圍繞基層社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)新“黨建聯(lián)盟”“區(qū)域化黨建”和“大黨建”等機(jī)制，增強(qiáng)基層治理的能力。

文/廣州日?qǐng)?bào)全媒體記者于夢(mèng)江

一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化一般來(lái)講有三個(gè)方面，物質(zhì)的現(xiàn)代化、制度的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，不同發(fā)展階段側(cè)重點(diǎn)不同。新中國(guó)成立以來(lái)，在物質(zhì)短缺的年代，我們更多強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)的現(xiàn)代化，通過(guò)改革開(kāi)放，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我們解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，有力推動(dòng)了物質(zhì)現(xiàn)代化的進(jìn)程。到2010年，我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。那么如何把現(xiàn)代化持續(xù)地往前推進(jìn)呢？這就需要加強(qiáng)制度建設(shè)。

把人力物力財(cái)力下到基層，提高基層治理效能

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。制度現(xiàn)代化成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)是劃時(shí)代的，開(kāi)啟了新時(shí)代全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革新征程，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)改革開(kāi)放全新局面。黨的二十屆三中全會(huì)指出，進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以說(shuō)，二十屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)的目標(biāo)是一致的。現(xiàn)在，我們進(jìn)一步全面深化改革，繼續(xù)推進(jìn)制度現(xiàn)代化的進(jìn)程，公報(bào)指出，到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)中，基層治理是國(guó)家治理的基石， 是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。國(guó)家治理的很多事情要通過(guò)基層治理來(lái)落地實(shí)現(xiàn)，很多問(wèn)題和矛盾最初都在基層出現(xiàn)，如果沒(méi)有把基層治理做好，沒(méi)有在源頭把矛盾化解好，就容易出現(xiàn)一些大的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，基層治理在國(guó)家治理當(dāng)中的位置越來(lái)越重要。基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安。要把人力物力財(cái)力下到基層，提高基層治理的效能。

然而，當(dāng)前的基層社會(huì)治理還存在著不少難題。比如，在基層治理實(shí)踐中存在著對(duì)上負(fù)責(zé)、完成上級(jí)任務(wù)“被動(dòng)治理”的認(rèn)識(shí)，使得基層政府本應(yīng)履行的為基層群眾服務(wù)的功能和及時(shí)化解社會(huì)矛盾的職能難以全面實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在執(zhí)行層面還存在著部門(mén)利益、集團(tuán)利益擠壓群眾利益的現(xiàn)象，這些認(rèn)識(shí)和行為與“以人民為中心”相背離，導(dǎo)致一些地方群眾的獲得感不強(qiáng)、中央政策落實(shí)的“最后一公里”難以到位。

職責(zé)分工不清晰導(dǎo)致部門(mén)職能的“錯(cuò)位”。一些治理事務(wù)多頭管理，導(dǎo)致九龍治水，各自為政，政出多門(mén)，出現(xiàn)了部門(mén)管理“缺位”“越位”“錯(cuò)位”，有利的事情爭(zhēng)著干，無(wú)利的事情互相推諉扯皮，而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城鄉(xiāng)社區(qū)由于管理的資源有限，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，基層治理的能力有限，治理的效能不高。

一些地方還存在著對(duì)基層治理政府機(jī)構(gòu)職能和自治組織職能的模糊認(rèn)識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)人民政府，街道是政府派出機(jī)構(gòu)，也可以說(shuō)是國(guó)家行政職能的末梢，而且具有綜合服務(wù)和管理職能。社區(qū)居委會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾自治機(jī)構(gòu)。但在基層治理實(shí)踐中存在著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）委員會(huì)職能定位的模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)是政府行政職能的延伸，把很多行政事務(wù)下到社區(qū)和村，導(dǎo)致“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象越發(fā)突出。

通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)基層治理的能力

人的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步是時(shí)代發(fā)展的迫切要求，當(dāng)前，基層群眾的服務(wù)需求已經(jīng)從溫飽生存的需要向更高層次的需求轉(zhuǎn)變。

第一，基層的服務(wù)與治理是全域性和整體性的，涉及各個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)要協(xié)同聯(lián)動(dòng)，而我國(guó)基層治理中存在部門(mén)間協(xié)同性不夠強(qiáng)、垂直管理上下層級(jí)溝通不暢等問(wèn)題。因此，必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，總攬全局，協(xié)調(diào)各方。黨建引領(lǐng)基層治理要實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)、作風(fēng)引領(lǐng)等。黨組織可以充分發(fā)揮跨界整合的優(yōu)勢(shì)，圍繞基層社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)新“黨建聯(lián)盟”“區(qū)域化黨建”和“大黨建”等機(jī)制，增強(qiáng)基層治理的能力。

第二，上級(jí)政府必須“向下賦能”。基層人少事多責(zé)任大，上級(jí)職能部門(mén)要下放相關(guān)權(quán)力，為基層賦能。切實(shí)解決基層治理資源與基層事權(quán)倒掛的現(xiàn)象，推動(dòng)人力、物力和財(cái)力向基層傾斜，并賦予基層一定的硬性制度建設(shè)，如執(zhí)法權(quán)、行政權(quán)、考核權(quán)、參與權(quán)和綜合管理權(quán)等，為基層政府賦權(quán)增能，提升基層社會(huì)治理能力。與此同時(shí)，要健全基層民主制度，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類(lèi)組織和群眾有序參與基層治理渠道。

第三，要破解基層治理職能不清、各自為政、權(quán)責(zé)不匹配的難題，解決職能部門(mén)越位、錯(cuò)位和缺位的問(wèn)題，破解“有限權(quán)力、無(wú)限責(zé)任”尷尬，推進(jìn)基層治理主體分工明責(zé)、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。制訂明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）權(quán)責(zé)清單，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的事項(xiàng)”和“需協(xié)助政府工作的事項(xiàng)”兩份清單，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，解決基層治理權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)、檢查考核多等問(wèn)題，推動(dòng)基層自治組織職能回歸，切實(shí)減輕社區(qū)和村的組織負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其服務(wù)群眾功能。

總之，隨著我國(guó)走向現(xiàn)代化發(fā)展新階段，基層治理也面臨著現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。在此過(guò)程中，要突破基層治理在認(rèn)知性、結(jié)構(gòu)性和功能性方面的困境，全面深化改革“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。為此，基層治理改革要加強(qiáng)黨政統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)優(yōu)化治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、明確系統(tǒng)主體職責(zé)和推進(jìn)數(shù)字化治理等改革措施，實(shí)現(xiàn)由“要素管理”向“系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)變，以求增強(qiáng)基層治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，全面推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。