向春玲

中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部教授、博士生導師

在國家治理體系和治理能力建設中，基層治理是國家治理的基石， 是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。

黨建引領基層治理要實現政治引領、組織引領、機制引領、作風引領等。黨組織可以充分發揮跨界整合的優勢，圍繞基層社會治理的重點、難點問題，通過創新“黨建聯盟”“區域化黨建”和“大黨建”等機制，增強基層治理的能力。

文/廣州日報全媒體記者于夢江

一個國家的現代化一般來講有三個方面，物質的現代化、制度的現代化和人的現代化，不同發展階段側重點不同。新中國成立以來，在物質短缺的年代，我們更多強調的是物質的現代化，通過改革開放，以經濟建設為中心，建立社會主義市場經濟體制，我們解放和發展了生產力，有力推動了物質現代化的進程。到2010年，我國的國內生產總值超過日本成為世界第二大經濟體。那么如何把現代化持續地往前推進呢？這就需要加強制度建設。

把人力物力財力下到基層，提高基層治理效能

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。制度現代化成為我國社會主義現代化強國建設的重點任務。黨的十八屆三中全會是劃時代的，開啟了新時代全面深化改革、系統整體設計推進改革新征程，開創了我國改革開放全新局面。黨的二十屆三中全會指出，進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。所以說，二十屆三中全會和十八屆三中全會的目標是一致的。現在，我們進一步全面深化改革，繼續推進制度現代化的進程，公報指出，到二〇三五年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。

在國家治理體系和治理能力建設中，基層治理是國家治理的基石， 是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。國家治理的很多事情要通過基層治理來落地實現，很多問題和矛盾最初都在基層出現，如果沒有把基層治理做好，沒有在源頭把矛盾化解好，就容易出現一些大的風險和問題，基層治理在國家治理當中的位置越來越重要。基層強則國家強，基層安則天下安。要把人力物力財力下到基層，提高基層治理的效能。

然而，當前的基層社會治理還存在著不少難題。比如，在基層治理實踐中存在著對上負責、完成上級任務“被動治理”的認識，使得基層政府本應履行的為基層群眾服務的功能和及時化解社會矛盾的職能難以全面實現。同時，在執行層面還存在著部門利益、集團利益擠壓群眾利益的現象，這些認識和行為與“以人民為中心”相背離，導致一些地方群眾的獲得感不強、中央政策落實的“最后一公里”難以到位。

職責分工不清晰導致部門職能的“錯位”。一些治理事務多頭管理，導致九龍治水，各自為政，政出多門，出現了部門管理“缺位”“越位”“錯位”，有利的事情爭著干，無利的事情互相推諉扯皮，而及時發現問題的鄉鎮街道和城鄉社區由于管理的資源有限，權責不統一，基層治理的能力有限，治理的效能不高。

一些地方還存在著對基層治理政府機構職能和自治組織職能的模糊認識。鄉鎮是一級人民政府，街道是政府派出機構，也可以說是國家行政職能的末梢，而且具有綜合服務和管理職能。社區居委會和村民委員會是基層群眾自治機構。但在基層治理實踐中存在著對鄉鎮街道及村（社區）委員會職能定位的模糊認識，認為社區居委會和村委會是政府行政職能的延伸，把很多行政事務下到社區和村，導致“小馬拉大車”現象越發突出。

通過創新機制，增強基層治理的能力

人的全面發展和社會的全面進步是時代發展的迫切要求，當前，基層群眾的服務需求已經從溫飽生存的需要向更高層次的需求轉變。

第一，基層的服務與治理是全域性和整體性的，涉及各個領域和部門要協同聯動，而我國基層治理中存在部門間協同性不夠強、垂直管理上下層級溝通不暢等問題。因此，必須發揮黨的領導核心作用，總攬全局，協調各方。黨建引領基層治理要實現政治引領、組織引領、機制引領、作風引領等。黨組織可以充分發揮跨界整合的優勢，圍繞基層社會治理的重點、難點問題，通過創新“黨建聯盟”“區域化黨建”和“大黨建”等機制，增強基層治理的能力。

第二，上級政府必須“向下賦能”。基層人少事多責任大，上級職能部門要下放相關權力，為基層賦能。切實解決基層治理資源與基層事權倒掛的現象，推動人力、物力和財力向基層傾斜，并賦予基層一定的硬性制度建設，如執法權、行政權、考核權、參與權和綜合管理權等，為基層政府賦權增能，提升基層社會治理能力。與此同時，要健全基層民主制度，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道。

第三，要破解基層治理職能不清、各自為政、權責不匹配的難題，解決職能部門越位、錯位和缺位的問題，破解“有限權力、無限責任”尷尬，推進基層治理主體分工明責、權責利統一成為當前的緊迫任務。制訂明確的鄉鎮（街道）和村（社區）權責清單，按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的事項”和“需協助政府工作的事項”兩份清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，解決基層治理權責不對稱、檢查考核多等問題，推動基層自治組織職能回歸，切實減輕社區和村的組織負擔，增強其服務群眾功能。

總之，隨著我國走向現代化發展新階段，基層治理也面臨著現代化的轉型。在此過程中，要突破基層治理在認知性、結構性和功能性方面的困境，全面深化改革“必須堅持系統觀念”。為此，基層治理改革要加強黨政統籌的頂層設計，通過優化治理系統結構、明確系統主體職責和推進數字化治理等改革措施，實現由“要素管理”向“系統治理”轉變，以求增強基層治理的系統性、整體性和協同性，全面推進基層治理體系和治理能力現代化，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的基礎。