“十四五”規(guī)劃綱要提出，要順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，“建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”，首次將“韌性城市”的概念納入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃之中，明確提出建設(shè)韌性城市。這預(yù)示為了提升城市整體應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的能力，韌性城市建設(shè)將會(huì)成為我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的核心要素之一。

城市是最復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，城市現(xiàn)代化既給人類社會(huì)帶來(lái)積極的影響，同時(shí)，城市化工業(yè)化的發(fā)展也越來(lái)越多地遭受到來(lái)自自然界和人類社會(huì)自身的各種沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)既包括傳統(tǒng)的地震、泥石流、颶風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害，也包括恐怖主義、瘟疫傳播等社會(huì)災(zāi)難，同時(shí)還有氣候變化、空氣污染等帶來(lái)的氣候和環(huán)境災(zāi)害。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口不斷向城市流動(dòng)，城市人口的密度越來(lái)越高，城市發(fā)展所面臨的不確定性和未知風(fēng)險(xiǎn)空前增多，城市治理需要盡快提升各種風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

韌性城市的內(nèi)涵及理論特征

韌性(resilience)一詞最早來(lái)源于拉丁語(yǔ)“resi-lio”，其本意是“回復(fù)到原始狀態(tài)”。根據(jù)國(guó)際組織倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展理事會(huì)提出的定義，韌性城市是指城市具備抵御災(zāi)害的能力，減輕災(zāi)害造成的損失，并通過(guò)合理調(diào)配資源，快速?gòu)臑?zāi)害中恢復(fù)。建設(shè)韌性城市，是為了提升城市對(duì)災(zāi)害的承受力，能夠更好地應(yīng)對(duì)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代末，韌性城市正式進(jìn)入城市規(guī)劃學(xué)科的視野。人們開始在城市規(guī)劃中通過(guò)調(diào)整社會(huì)框架、提升基礎(chǔ)設(shè)施能力來(lái)預(yù)防未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

21世紀(jì)以來(lái)，金融危機(jī)、全球氣候變化、恐怖襲擊、極端災(zāi)害頻發(fā)，韌性城市相關(guān)理論不斷演進(jìn)，研究城市韌性的視角也在不斷轉(zhuǎn)變，從認(rèn)知上實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)到系統(tǒng)思想的轉(zhuǎn)化，韌性城市思想內(nèi)涵越來(lái)越深刻。首先，工程韌性視角認(rèn)為韌性是系統(tǒng)受到擾動(dòng)偏離既定穩(wěn)定狀態(tài)后恢復(fù)到初始狀態(tài)的速度。工程韌性重點(diǎn)考察城市功能的恢復(fù)。第二，生態(tài)韌性視角基于生態(tài)學(xué)思維，認(rèn)為韌性是系統(tǒng)改變自身結(jié)構(gòu)前所能吸收的干擾，其目的是為了塑造新的穩(wěn)態(tài)，強(qiáng)調(diào)城市的存續(xù)性。第三，演進(jìn)韌性視角基于系統(tǒng)思維，認(rèn)為韌性是和持續(xù)不斷調(diào)整能力緊密相關(guān)的一種動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，韌性城市不僅具有恢復(fù)原來(lái)城市的能力，而且具有通過(guò)學(xué)習(xí)和再組織使城市達(dá)到更佳狀態(tài)的能力。相比于前兩者，演進(jìn)韌性的觀點(diǎn)具有更強(qiáng)的理論說(shuō)服力。但是，從目前來(lái)看，韌性城市的研究尚不成熟，其理論框架、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和韌性量化等仍處于理論完善階段。

韌性城市提出的重要價(jià)值就是要有效應(yīng)對(duì)各種不確定災(zāi)難對(duì)城市的沖擊，減少城市發(fā)展過(guò)程中的不確定性和脆弱性。具體來(lái)講，韌性城市有如下特征。第一，從城市結(jié)構(gòu)上看，城市功能是多元性而非單一性的，城市受到?jīng)_擊過(guò)程中選擇的多元性、社會(huì)生態(tài)的多樣化以及城市構(gòu)成要素的緊密聯(lián)系，災(zāi)難發(fā)生時(shí)城市的主要功能不至于中斷或者可以快速恢復(fù)，人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失減少到最小程度。第二，從組織系統(tǒng)看，城市組織具有很強(qiáng)的應(yīng)急適應(yīng)性和靈活性，體現(xiàn)在物質(zhì)環(huán)境的構(gòu)建和社會(huì)機(jī)能的組織上，災(zāi)后恢復(fù)的時(shí)間和程度能夠滿足社會(huì)的需求。第三，從城市安全防御和恢復(fù)上看，韌性城市備災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)完善，而且能夠快速啟用，災(zāi)害不發(fā)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，也就是減少次生災(zāi)害的發(fā)生，災(zāi)害之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)得以迅速恢復(fù)。

韌性城市建設(shè)的實(shí)踐探索

人類為了應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害和極端事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，各個(gè)國(guó)家和城市都作出了極大的努力。21世紀(jì)初期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市面對(duì)紛繁復(fù)雜的氣候變化帶來(lái)的不確定影響，開始了韌性城市建設(shè)的嘗試。美國(guó)城市芝加哥2008年頒布了《芝加哥氣候防護(hù)計(jì)劃》，針對(duì)氣候變化，制定了具有適應(yīng)性的措施，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了建設(shè)要求。需要指出的是，每一次特大或重大災(zāi)害，都對(duì)城市應(yīng)對(duì)提供了積極的“刺激”，并帶來(lái)城市結(jié)構(gòu)的重塑和空間結(jié)構(gòu)的變化以及城市文明的進(jìn)步。聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署推出了“讓城市更有韌性”競(jìng)選計(jì)劃，2011年開始在全球范圍內(nèi)運(yùn)作，確定了制定減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算、維護(hù)更新并向公眾公開城市抗災(zāi)能力數(shù)據(jù)、維護(hù)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、評(píng)估校舍和醫(yī)療場(chǎng)所的安全性能、確保學(xué)校和社區(qū)開設(shè)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的教育培訓(xùn)等十大指標(biāo)體系，我國(guó)的成都、洛陽(yáng)、三亞、西寧等城市也積極參與。

從我國(guó)來(lái)看，2008年汶川大地震，影響波及多半個(gè)中國(guó)，造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，震中所在的汶川縣從啟動(dòng)災(zāi)后重建到基本完成，花了三年時(shí)間。洪澇災(zāi)害更加頻發(fā)， 2021年7月的河南特大洪澇災(zāi)害造成超300人死亡，鄭州市區(qū)死亡超百人，地鐵、隧道、地下室、地下車庫(kù)等地下空間成為重特大災(zāi)害面前的“脆弱點(diǎn)”。再就是新冠肺炎疫情，依然在全球范圍內(nèi)肆虐，對(duì)人們的生命造成重大的損失，對(duì)公共秩序和公共衛(wèi)生體系造成巨大的沖擊。面對(duì)各種災(zāi)害的沖擊，我國(guó)城市也積極進(jìn)行應(yīng)對(duì)上的嘗試和實(shí)踐。從2012年開始，國(guó)家層面先后啟動(dòng)了“智慧城市”“海綿城市”建設(shè)，韌性城市在進(jìn)入“十四五”規(guī)劃之前，我國(guó)已進(jìn)行了數(shù)年的探索。中國(guó)地震局早在2017年6月制定的《國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程》中提出了涵蓋“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃的四大計(jì)劃，對(duì)我國(guó)韌性城市建設(shè)提出了要求。

2018年，北京市編制了《北京韌性城市規(guī)劃綱要》，提出了韌性城市規(guī)劃體系和管理體制方面的對(duì)策。2020年上半年，面對(duì)新冠肺炎疫情的蔓延，廣州、深圳等地公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)迅速響應(yīng)，與此同時(shí)，以充足的物資供應(yīng)量保障了疫情期間市民的飲食需求，市場(chǎng)供應(yīng)充足，極大地化解了市民的緊張情緒。

中國(guó)社會(huì)正處于城鎮(zhèn)化由數(shù)量粗放增長(zhǎng)向質(zhì)量精細(xì)化發(fā)展時(shí)期，城市應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的能力還不甚完備，面對(duì)更多不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，建設(shè)韌性城市迫在眉睫。

建設(shè)韌性城市，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

今年夏天突如其來(lái)的變異病毒肆虐城市，多年不遇的洪水蔓延城市，這些都讓我們對(duì)建設(shè)韌性城市有了更感性的認(rèn)識(shí)和更加迫切的要求。從我國(guó)的情況來(lái)看，韌性城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括韌性城市納入到國(guó)家頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件建設(shè)，也包括應(yīng)急制度和預(yù)案的制訂、城市社區(qū)居民的組織和參與、防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)的普及推廣等軟件建設(shè)。

健全領(lǐng)導(dǎo)組織體系，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。首先，需要強(qiáng)化黨對(duì)韌性城市建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確韌性城市建設(shè)的主管部門和責(zé)任部門，形成黨政部門齊抓共管的領(lǐng)導(dǎo)體系。第二，積極推進(jìn)城市基層社會(huì)治理，強(qiáng)化社會(huì)主體和公眾參與，形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力。第三，堅(jiān)持防災(zāi)減災(zāi)的底線思維，注重災(zāi)前預(yù)防。城市各部門要瞄準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在防災(zāi)救災(zāi)上下繡花功夫，特別是針對(duì)易發(fā)災(zāi)害抓好監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、應(yīng)急救助演練等方面工作、做足準(zhǔn)備，加強(qiáng)信息共享、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)，確保精確排查、精準(zhǔn)響應(yīng)、系統(tǒng)行動(dòng)。

加強(qiáng)制度整合與協(xié)調(diào)，提高科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)能力。韌性城市建設(shè)與應(yīng)急管理制度體系和能力建設(shè)緊密結(jié)合，豐富和完善韌性城市建設(shè)規(guī)劃、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系，全面提升城市的韌性和安全性，保障可持續(xù)發(fā)展。建立科學(xué)的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的不確定的風(fēng)險(xiǎn)，為韌性城市建設(shè)提供有效支撐。

加強(qiáng)硬件體系建設(shè)，鍛造韌性城市運(yùn)行的基礎(chǔ)。將韌性城市思維貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)維的全過(guò)程；將韌性城市目標(biāo)和指標(biāo)分解到城市國(guó)土空間規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃中；在土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面也要納入防災(zāi)抗災(zāi)的規(guī)劃內(nèi)容。在防災(zāi)方面，從建筑抗震、抗洪、抗風(fēng)的傳統(tǒng)設(shè)計(jì)思維方式向適應(yīng)性、可恢復(fù)性設(shè)計(jì)思維轉(zhuǎn)變，盡可能減輕災(zāi)害對(duì)建筑物造成的損傷。

提升民眾認(rèn)知防控水平，打造韌性城市內(nèi)核。通過(guò)廣泛的宣傳，讓全體市民對(duì)城市脆弱性以及建設(shè)韌性城市的政策形成共識(shí)。第一，日常要多普及安全風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)，提升居民自救互救能力。第二，密切關(guān)注公眾面對(duì)災(zāi)害的情緒反應(yīng)和災(zāi)后的心理情緒的恢復(fù)，對(duì)不良情緒及時(shí)進(jìn)行心理干預(yù)，縮短恢復(fù)時(shí)間。第三，災(zāi)后重建過(guò)程中，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，增強(qiáng)我們面對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的能力和信心，這也是韌性城市的內(nèi)核所在。

以科技創(chuàng)新賦能韌性城市建設(shè)。在我們應(yīng)對(duì)災(zāi)情風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)提升了工作效率。通過(guò)移動(dòng)通信技術(shù)的升級(jí)，諸多的事務(wù)可以在網(wǎng)上辦理，共享經(jīng)濟(jì)在疫情期間發(fā)揮了互助作用。韌性城市之下，新技術(shù)應(yīng)用將更加廣泛，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)，提升城市監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息服務(wù)等功能，更好助力城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。

【作者向春玲，系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）科社教研部教授；龍海波，系中央黨校研究生院博士研究生】