中國(guó)急需加快建立主權(quán)財(cái)富養(yǎng)老基金
|
|
國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部副研究員 張茉楠
近日，中銀國(guó)際和德意志銀行兩家團(tuán)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布的《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》中，有關(guān)“中國(guó)養(yǎng)老金缺口18萬(wàn)億，并將在十年后開(kāi)始明顯擴(kuò)大”的預(yù)測(cè)引發(fā)了國(guó)人的高度關(guān)注。養(yǎng)老金缺口到底有多大？“18萬(wàn)億”？“12萬(wàn)億”、“4萬(wàn)億”，亦或是“收支相抵沒(méi)有缺口”？凡此種種，各方由于統(tǒng)計(jì)口徑和計(jì)算方法的不同，都互相質(zhì)疑并展開(kāi)了論戰(zhàn)。
事實(shí)上，在中國(guó)老齡化加速的大背景下，養(yǎng)老金資金存在缺口是不爭(zhēng)的事實(shí)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口比重為74.4%，比上年下降了0.1個(gè)百分點(diǎn)，這是中國(guó)勞動(dòng)人口比重十年來(lái)首次下降，中國(guó)老齡化進(jìn)程可能比我們來(lái)得都要早。因此，如何如何緩解養(yǎng)老基金體系的資金壓力，開(kāi)辟主權(quán)財(cái)富基金投資新渠道，并有效規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
一直以來(lái)老齡化被看作是與“人口紅利”相對(duì)的“人口負(fù)債”。人口老齡化確實(shí)會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)許多挑戰(zhàn)和沖擊，老齡人口數(shù)量的增加，將導(dǎo)致用于養(yǎng)老的資源總量的增加，如需增加有關(guān)養(yǎng)老的財(cái)政支出、提高企業(yè)養(yǎng)老金的支付水平和配置更多與養(yǎng)老有關(guān)的公共設(shè)施等。這些都意味著國(guó)民收入分配格局以及經(jīng)濟(jì)資源配置格局的改變。同時(shí)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺也將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出下降，儲(chǔ)蓄率下降，導(dǎo)致投資減少等等。
養(yǎng)老金赤字是最大的隱性赤字。西方一些國(guó)家的養(yǎng)老保障方式，與之相伴的就是政府長(zhǎng)期承諾的迅速擴(kuò)大，這些承諾的最終承擔(dān)者仍然是國(guó)家財(cái)政的巨額赤字。政府對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老的承諾具有制度剛性，隨著人口老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，養(yǎng)老保障覆蓋面擴(kuò)大對(duì)財(cái)政的潛在壓力將逐步顯現(xiàn)。特別是金融危機(jī)后，長(zhǎng)期財(cái)政償付能力使一些發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保障更加不堪重負(fù)。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，從2007年至2014年，G20中工業(yè)化國(guó)家的平均國(guó)債負(fù)債率(國(guó)債與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)之比)將上升至近25%。
一、中國(guó)養(yǎng)老基金體系面臨“空帳”壓力
同樣的養(yǎng)老赤字也在逼近中國(guó)，近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行的過(guò)程中出現(xiàn)了收不抵支的局面，養(yǎng)老基金缺口呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，導(dǎo)致養(yǎng)老基金面臨非常大的現(xiàn)實(shí)困境。
（1）我國(guó)養(yǎng)老基金體系面臨三個(gè)主要問(wèn)題。一是承載了大量的遺留債務(wù)；二是地方分權(quán)所導(dǎo)致的資金分散與非透明化；三是由于資本市場(chǎng)不成熟難以找到合適的投資渠道。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)近年的報(bào)告表明，由于養(yǎng)老資金缺口大，多年來(lái)中央和地方政府都需要調(diào)整增加預(yù)算，以滿(mǎn)足養(yǎng)老金正常支出的需要。
（2）我國(guó)養(yǎng)老金存在較大的赤字缺口。我國(guó)的養(yǎng)老金赤字有兩個(gè)口徑：一是現(xiàn)實(shí)缺口，指每年收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與支出的養(yǎng)老金之間的差額，即收不抵支的部分。二是全口徑缺口，指預(yù)計(jì)到若干年后制度轉(zhuǎn)軌完成，這期間每年養(yǎng)老金收支缺口的總計(jì)數(shù)值，是一筆幾十年的總賬。《2011中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入11491億元，比上年增長(zhǎng)18.0%，全年基金總支出8894億元，比上年增長(zhǎng)20.4%，收大于支，但是支的增長(zhǎng)速度大于收。而根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，2010 年若剔除1954 億元的財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)部門(mén)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收入收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口高達(dá)679 億元。事實(shí)上，2001年以來(lái)，在覆蓋的城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)職工中，參保人數(shù)平均增速為4.04%，已經(jīng)低于離退休職工人數(shù)的平均增速6.64%，而養(yǎng)老金的籌集主要依賴(lài)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)。養(yǎng)老金收小于支會(huì)持續(xù)下去，這意味著全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支出現(xiàn)赤字并非是遙遠(yuǎn)的事。
（3）養(yǎng)老金規(guī)模占比過(guò)小。按照養(yǎng)老基金相對(duì)規(guī)模來(lái)看，2010年主要國(guó)家養(yǎng)老基金占GDP的比重均超過(guò)50％。據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)統(tǒng)計(jì)，截至2011年三季度，養(yǎng)老儲(chǔ)備基金在美國(guó)居民總資產(chǎn)中的比例為17.6%，總規(guī)模達(dá)12.5萬(wàn)億美元，占GDP比重近八成。而相比之下，如果將全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一并納入統(tǒng)計(jì)口徑，2010年中國(guó)養(yǎng)老基金占GDP的比重為3.8%。和世界上其他國(guó)家相比，中國(guó)養(yǎng)老基金規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平。
（4） 養(yǎng)老基金平均收益率低。我國(guó)養(yǎng)老基金對(duì)存款和國(guó)債的投資比例遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國(guó)家在這兩項(xiàng)資產(chǎn)上的投資比例，而用于對(duì)股票和基金的投資比例卻遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國(guó)家的投資比例。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)養(yǎng)老基金的平均收益率為2.24%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家投資的整體水平。雖然這確保了養(yǎng)老基金投資的安全性，但是投資收益率過(guò)低會(huì)影響其整體投資收益，導(dǎo)致養(yǎng)老基金增值慢而難以?xún)敻锻侗Ｈ宋磥?lái)的養(yǎng)老金。
顯然，如果不盡快改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系，降低養(yǎng)老金體系中的隱性債務(wù)，那么未來(lái)養(yǎng)老金赤字很可能在未來(lái)變成中國(guó)政府的隱性赤字，給政府帶來(lái)財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。