中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動。當(dāng)前，城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)有機(jī)體和命運(yùn)共同體，其融合發(fā)展不斷向深度和廣度進(jìn)軍，理論創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。城市地域系統(tǒng)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)同為復(fù)雜地域系統(tǒng)，空間上相互嵌套、結(jié)構(gòu)上相互補(bǔ)充、功能上相互耦合、體系上相互作用。城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)與城市地域系統(tǒng)在空間、資源、經(jīng)濟(jì)等要素構(gòu)成下交叉重疊的復(fù)雜人地關(guān)系地域子系統(tǒng)。縣域作為城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)主體功能定位的基本地域單元，一面連接大城市，穩(wěn)住國家發(fā)展基盤，另一面聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村，穩(wěn)住國家生存命脈，在自然資源要素配置中具有承上啟下的作用。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，自然資源支撐脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的研究多側(cè)重于土地、規(guī)劃、生態(tài)等單一方面分析，土地制度改革、國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)用地保障、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面研究或側(cè)重于農(nóng)村，或側(cè)重于城市。

可以看出，自然資源支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究逐漸從無到有，在土地制度改革等單一方向取得了重大成就，但尚存在較大缺陷：制度需求與目標(biāo)缺失，導(dǎo)致自然資源領(lǐng)域促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑不清晰；過度側(cè)重單一要素或資源的研究，綜合性與協(xié)調(diào)性不足；城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)中關(guān)鍵自然資源要素識別存在偏差。

鑒于此，以人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，以“目標(biāo)選擇—現(xiàn)實(shí)障礙—制度需求—體系構(gòu)建”為邏輯主線（圖1），系統(tǒng)梳理縣域城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)自然資源要素配置現(xiàn)狀，明確自然資源領(lǐng)域促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。進(jìn)一步厘清面臨的現(xiàn)實(shí)障礙與制度需求，提出“城鄉(xiāng)要素合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”4項(xiàng)目標(biāo)、“統(tǒng)一布局、還權(quán)賦能、有償使用、收益共享”4個(gè)核心、“空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)改革、資產(chǎn)變現(xiàn)、資源利用、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、公共服務(wù)、用地保障”8條路徑的自然資源支持性政策體系，為城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐。

新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)

面對新時(shí)期、新要求，自然資源促進(jìn)城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)發(fā)展的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)上對鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)與城市地域系統(tǒng)土地等資源要素的割裂認(rèn)識，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合系統(tǒng)下各類自然資源要素的自由流動、相互融合、協(xié)同發(fā)展。新時(shí)期我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)是城鄉(xiāng)要素合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的驅(qū)動因素來看，國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地制度改革、自然資源有償使用、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、礦產(chǎn)資源綜合利用等將成為自然資源要素促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策著力點(diǎn)。對應(yīng)目標(biāo)是城鄉(xiāng)自然資源要素雙向自由流動、城鄉(xiāng)自然資源統(tǒng)一管理體制、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一布局、城鄉(xiāng)自然資源資產(chǎn)利益共享，在形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自然資源要素的最優(yōu)聯(lián)動配置。針對自然資源開發(fā)利用與布局，政策核心是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自然資源要素的統(tǒng)一布局、還權(quán)賦能、有償使用與收益共享，對應(yīng)的重點(diǎn)資源要素包括土地、礦產(chǎn)、森林、草原等。

新時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下自然資源要素配置重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了3個(gè)轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展系統(tǒng)重心從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)轉(zhuǎn)向新型鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)，自然資源要素供給要求更加注重還權(quán)賦能、利益共享與公共服務(wù)均等。自然資源要素供應(yīng)方面需加快資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是土地、森林和草原等既存在國有又存在集體所有的自然資源，對其所有權(quán)和使用權(quán)及其關(guān)聯(lián)性收益處分等權(quán)利的處置需更加側(cè)重對農(nóng)村農(nóng)民的還權(quán)賦能，給予村集體和農(nóng)民更多權(quán)屬、更多利益分配。城鄉(xiāng)融合發(fā)展經(jīng)濟(jì)重心從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了一二三產(chǎn)融合，空間保障成為關(guān)鍵性要素。在上一輪快速城市化階段，工業(yè)等產(chǎn)業(yè)主要布局于城市地區(qū)，造成傳統(tǒng)的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動基本萎縮，產(chǎn)業(yè)越來越單一。隨著種植業(yè)（第一產(chǎn)業(yè)）、加工制造業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和鄉(xiāng)村旅游（第三產(chǎn)業(yè)）成為當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重心，土地利用結(jié)構(gòu)將發(fā)生較大變化，特別是特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模化生產(chǎn)將成為耕地保護(hù)利用的主要方向。城鄉(xiāng)要素合理配置的重點(diǎn)從傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局，空間規(guī)劃是重要實(shí)現(xiàn)路徑。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在于要素的合理性流動，城鄉(xiāng)一體化的空間結(jié)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)功能性布局，依據(jù)城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)、城市地域系統(tǒng)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)三者要素空間分布規(guī)律與形態(tài)，實(shí)現(xiàn)有效組合，加快要素流動。

當(dāng)前自然資源要素促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨障礙分析

結(jié)合新時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展自然資源要素配置目標(biāo)要求，以自然資源豐富縣域?yàn)檠芯繉ο螅l(fā)現(xiàn)自然資源要素促進(jìn)其城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面存在一些問題。

城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)權(quán)能缺位

自然資源資產(chǎn)收入是當(dāng)前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)政來源，從2019—2021年平均規(guī)模看，一般公共預(yù)算中自然資源相關(guān)收入超過1600億元，占比超過8%，政府性基金預(yù)算中自然資源相關(guān)收入超過81 000億元，占比88%。當(dāng)前以“分類推進(jìn)、有限賦權(quán)”為主要特征的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定成效，但仍存在國有建設(shè)土地與集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)方式不同、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形式不明、土地增值收益分配方式不完善等問題。財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬界定不清、收益分配不明充分體現(xiàn)了對集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦能不足。城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)同權(quán)不同價(jià)問題突出，作為農(nóng)民最重要的財(cái)富形式，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有名無實(shí)。征地收益并未明確用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)民無法實(shí)質(zhì)上享受土地市場發(fā)達(dá)時(shí)期同權(quán)同價(jià)的紅利。例如，國有土地出讓收入中除部分用于征地和拆遷補(bǔ)償外，其他收入主要用于城市建設(shè)、教育等。

城鄉(xiāng)自然資源資產(chǎn)流動壁壘

當(dāng)前以土地為核心，涵蓋礦產(chǎn)、森林、草原等資源要素的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序市場體系尚未建立。雖然我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革持續(xù)推進(jìn)，從農(nóng)村土地制度3項(xiàng)試點(diǎn)改革，到當(dāng)前的集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)，試圖打通阻礙土地要素流動的壁壘，但仍存在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、森林和草原等生態(tài)價(jià)值變現(xiàn)程度較低等問題。鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)下大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地不斷地被征用為國有建設(shè)用地，如國土“三調(diào)”相比“二調(diào)”耕地減少1.13億畝。礦產(chǎn)資源明顯存在以縣域?yàn)橹黧w的交易市場割裂問題，特別是礦產(chǎn)富集區(qū)人為設(shè)定門檻，要求資源優(yōu)先供應(yīng)本地需求。例如，2022年湖北和云南等地“不出省不出市”的地方保護(hù)主義政策。森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)功能較強(qiáng)的自然資源要素作為優(yōu)勢資源，受限于市場化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚未完全建立，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有限。

城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃重城輕鄉(xiāng)

以往城市建設(shè)和土地利用規(guī)劃中，大多將發(fā)展重心和指標(biāo)配置優(yōu)先分配給城市中心地區(qū)，對于縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視不足，致使縣域在空間規(guī)劃管控背景下發(fā)展空間受限。縣級空間規(guī)劃中涵蓋城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)2類，村莊規(guī)劃作為其重要組成部分，需要更加側(cè)重鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能。但規(guī)劃編制過程中存在縣級規(guī)劃前瞻性與統(tǒng)一性不足，目標(biāo)設(shè)置隨意，布局缺乏科學(xué)性和約束力，縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村3級規(guī)劃各行其是等問題。對鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能獨(dú)特性的忽視，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)現(xiàn)狀與規(guī)劃遠(yuǎn)期要求目標(biāo)之間的時(shí)空錯位，既定年限內(nèi)無法對鄉(xiāng)村未來用地屬性進(jìn)行明確安排，簡單規(guī)劃出來的成果實(shí)用性無法得到有效保障。

城鄉(xiāng)自然資源收益共享機(jī)制缺失

除土地資源外，自然資源要素利益共享缺失突出表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)收益直接惠民不足，森林、草原等生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。礦產(chǎn)資源相關(guān)收入中占比最大的是資源稅和礦業(yè)權(quán)出讓收入，從收入分配來看，礦產(chǎn)資源相關(guān)收入更多的是基于所有權(quán)進(jìn)行分配，缺少對礦山所在地村民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。礦產(chǎn)資源豐富的縣級政府承擔(dān)了大量基層管理任務(wù)，但收益分配中占比并不匹配其職責(zé)（表1）。例如，各省分配給縣(區(qū))級礦業(yè)權(quán)出讓收益多為30%。所得稅按照屬地原則，由礦山企業(yè)向企業(yè)所在總部地區(qū)繳納，礦山大多由異地企業(yè)經(jīng)營，所在地?zé)o法獲取礦產(chǎn)增值收益。森林、草原資源富集縣因保護(hù)導(dǎo)致林農(nóng)、牧農(nóng)發(fā)展權(quán)受到影響，對應(yīng)保護(hù)性補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償資金不足于彌補(bǔ)損失、補(bǔ)償范圍難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋等問題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民獲取自然資源開發(fā)收益。

新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)與制度需求

統(tǒng)一空間規(guī)劃需求

城鄉(xiāng)一體化要求以縣域?yàn)榭臻g單元實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要在縣域范圍內(nèi)對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等統(tǒng)一空間安排及自然資源資產(chǎn)配置，形成以縣級國土空間規(guī)劃為核心，重點(diǎn)規(guī)劃幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，實(shí)用性村莊規(guī)劃為補(bǔ)充的統(tǒng)一城鄉(xiāng)區(qū)域空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌安排一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用、基礎(chǔ)設(shè)施與公用服務(wù)等。作為解決自然資源稟賦型縣域開發(fā)和保護(hù)矛盾的重要途徑的縣級國土空間規(guī)劃，編制過程中需要注意：要利用規(guī)劃手段直接或間接提供更多的金融、技術(shù)和政策服務(wù)，引導(dǎo)資本、技術(shù)等對簡單勞動力的替代；要更多的考慮人力資本的積累，在適宜的空間中引導(dǎo)各類教育機(jī)構(gòu)；要通過建設(shè)良好的制度環(huán)境及完善的市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣域?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展。

統(tǒng)一自然資源要素市場需求

解決鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)與城市地域系統(tǒng)同權(quán)不同價(jià)問題，需要以城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為抓手，實(shí)現(xiàn)集體土地有償使用；以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展布局為前提，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地混合開發(fā)利用和用途合理轉(zhuǎn)換。盡快研究制定保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場規(guī)范有序運(yùn)行制度體系。征地改革是關(guān)鍵，特別是土地分配機(jī)制改革中地方政府如何參與土地收益分配，是征收“土地增值收益調(diào)節(jié)金”，還是通過稅收。盡快出臺深化礦產(chǎn)資源統(tǒng)一大市場建設(shè)的措施，對隱形地方保護(hù)主義行為進(jìn)行管控，取消限流政策。持續(xù)推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)資源從鄉(xiāng)村流向城市。

完善農(nóng)村自然資源要素價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制

城市地域系統(tǒng)在擴(kuò)張過程中除了大量吸納周邊自然資源外，最顯化特征是持續(xù)占用周邊城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)大量自然生態(tài)空間。當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償政策體系中，占用農(nóng)村耕地，一般能得到部分補(bǔ)償。但對生態(tài)保護(hù)主體功能縣域占用“自然生態(tài)空間”缺少合理補(bǔ)償，人為壓低生態(tài)空間價(jià)值和大量自然生態(tài)空間泯滅問題共存。國際“生態(tài)補(bǔ)償”是指建設(shè)占用生態(tài)空間的異地補(bǔ)償，英國相關(guān)政策甚至要求對破壞占用生態(tài)空間至少提供10%凈生態(tài)利益。亟待創(chuàng)新縣域生態(tài)補(bǔ)償政策，顯化城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)自然生態(tài)空間價(jià)值。

持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村人才與勞動力流失的根本在于優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)無法有效快速變現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)資源貨幣化的前提是建立有效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)和流轉(zhuǎn)交易制度。構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向自由流動機(jī)制的關(guān)鍵在于建立有效保障農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利制度。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)在于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易體系，通過交易產(chǎn)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)土地、森林、草原等自然資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動。通過統(tǒng)一的交易市場，投資主體以承包、轉(zhuǎn)包、租用、聯(lián)營等方式獲取耕地、林地、林木、草原等農(nóng)村優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)，輔以資本、技術(shù)、人才等城市優(yōu)質(zhì)要素激活縣域經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化要求做好用地用礦用林保障

城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)下產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要做好用地用礦用林保障。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的道路、庫房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重依賴上級政策資金，建設(shè)時(shí)間存在較大的不確定性，特別是建設(shè)用地空間布局無法明確位置，空間規(guī)劃布局下無法以留白等方式預(yù)留空間。涉及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村文旅設(shè)施的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，選址多位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，在項(xiàng)目建設(shè)中需配套停車場等基礎(chǔ)與文娛設(shè)施，但區(qū)內(nèi)建設(shè)用地和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)較少，相關(guān)配套無法落實(shí)。除用地外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和二產(chǎn)發(fā)展需要大量的礦產(chǎn)和林木資源進(jìn)行保障，因環(huán)保督察、礦業(yè)用地、林地占補(bǔ)平衡等導(dǎo)致礦業(yè)開發(fā)和林木采伐受阻，已成為全國性難題。

新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展支持性政策框架

加快推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)

以住有所居，居有所安為目標(biāo)，切實(shí)解決住宅建設(shè)登記各類問題。村莊規(guī)劃留白區(qū)域?qū)r(nóng)民合理建房用地需求多給予考慮。切實(shí)做好“房地一體”農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作。研究制定進(jìn)城落戶農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓自然資源產(chǎn)權(quán)收益分配辦法。

以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)統(tǒng)一為目標(biāo)，完善各類公共服務(wù)體系。完善鄉(xiāng)村領(lǐng)域自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革、自然資源產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和登記。以提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的綜合性交易服務(wù)為目標(biāo)，開展集體建設(shè)土地、宅基地、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。

以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)現(xiàn)代化為目標(biāo)，保障公共管理與公共服務(wù)用地。明確公共管理與公共服務(wù)用地范圍。落實(shí)好空間指標(biāo)，針對農(nóng)村公共公益設(shè)施或涉及民生問題等，可使用機(jī)動指標(biāo)并占用耕地、林地甚至一定比例的基本農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)。

突出自然資源要素差異化配置推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化

以市縣域?yàn)檎w、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局。強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)，以市縣域?yàn)榻y(tǒng)一整體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)國土空間在市縣層面精準(zhǔn)布局。建立市區(qū)—城市郊區(qū)鄉(xiāng)村—縣城—規(guī)模較大中心鎮(zhèn)—中心村—偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村公共設(shè)施延伸體系。允許以留白區(qū)域和留白指標(biāo)的方式保障直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)和生態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施（如水池、機(jī)耕道）等布局和用地需求。

以設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目落地為方向，切實(shí)保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地。從省級層面出臺指導(dǎo)政策，明確可以列入重點(diǎn)重大基礎(chǔ)設(shè)施范疇實(shí)施征地。對待此類重點(diǎn)重大項(xiàng)目用地，按照相關(guān)規(guī)定優(yōu)先安排使用新增建設(shè)用地年度指標(biāo)。以實(shí)用型村莊規(guī)劃為導(dǎo)向，針對有需要、有條件的村莊編制村莊規(guī)劃。

以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為導(dǎo)向，確保民生發(fā)展用地。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施及民生發(fā)展等用地指標(biāo)保障方式，可通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、生態(tài)修復(fù)等方式新增的用地指標(biāo)優(yōu)先保障此類項(xiàng)目用地。

賦能鄉(xiāng)村自然資源要素引導(dǎo)城市農(nóng)村資源雙向流動

立足農(nóng)村實(shí)際，以農(nóng)民實(shí)際擁有的自然資源資產(chǎn)變現(xiàn)為導(dǎo)向，建立保障農(nóng)民合法利益的集體產(chǎn)權(quán)分配制度。對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織體系進(jìn)行賦能，確保農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的利益。鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋。深入推進(jìn)集體林地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)，優(yōu)化林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)籍勘驗(yàn)調(diào)查程序。

建立自然資源要素收益共享機(jī)制是解決城鄉(xiāng)自然資源收入差距的主要方式。從國家層面加快建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制。從省、市、縣各層面分別建立土地征收公共利益認(rèn)定配套體系。建立礦產(chǎn)資源利益共享機(jī)制，鼓勵村集體和農(nóng)民以集體用地產(chǎn)權(quán)等方式入股礦產(chǎn)資源開發(fā)。建立占用自然生態(tài)空間補(bǔ)償機(jī)制。政府主導(dǎo)型生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配要特別注重對農(nóng)村地區(qū)的傾斜。

建立互補(bǔ)、互惠、雙向要素流動機(jī)制。積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市就地入市或異地調(diào)整入市方式方法。以滿足縣域發(fā)展為首要，以全省、全市、全域需求為支撐，輻射全國市場范圍，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源從下到上的市場化配置。注重森林、草原等自然資源生態(tài)價(jià)值在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的變現(xiàn)，將不同生態(tài)資源按照價(jià)值，劃分出資源等級，鎖定不同變現(xiàn)方式。

當(dāng)前以自然資源要素保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點(diǎn)方向

以點(diǎn)狀供地為創(chuàng)新，切實(shí)保障三產(chǎn)新增建設(shè)用地需求。實(shí)施點(diǎn)狀供地模式助推一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過預(yù)留規(guī)劃彈性空間、調(diào)整優(yōu)化用地布局、落實(shí)用地用林指標(biāo)、按實(shí)際用地分類管理等，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合差別化供地、帶項(xiàng)目實(shí)施方案供地、“農(nóng)業(yè)+”混合供地等點(diǎn)狀供地模式。

以盤活存量閑置土地為手段，推動農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。探索農(nóng)戶空房自愿退出機(jī)制，開展縣域范圍內(nèi)閑置宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等試點(diǎn)。盤活縣域范圍內(nèi)閑置和低效利用的工業(yè)用地，打通閑置低效利用建設(shè)用地再利用產(chǎn)權(quán)登記、收益分配等環(huán)節(jié)。

以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)為途徑，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快農(nóng)村優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源的變現(xiàn)。以生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、民族文化、生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值變現(xiàn)為方向，扶持生態(tài)品牌，制定生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)產(chǎn)品交易制度。從省級層面細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線有限人為活動，以清單形式明確各類活動標(biāo)準(zhǔn)。

（作者：張志敏，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 自然資源部資源環(huán)境承載力評價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；袁國華，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院 自然資源部資源環(huán)境承載力評價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；劉芮琳，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院；編審：劉一霖；《中國科學(xué)院院刊》供稿）