中國網/中國發展門戶網訊 作為一個負責任的大國，中國高度重視二氧化碳過量排放產生的嚴重環境問題，采取了一系列行動、措施解決環境保護和經濟增長之間的矛盾，控制二氧化碳排放、促進綠色經濟增長。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標。黨的二十大報告中提出“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。習近平總書記重要講話多次強調：“我們建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，持續推動產業結構和能源結構調整”“加快構建‘雙碳’政策體系”。構建“雙碳”政策體系是貫徹新發展理念、促進經濟社會全面綠色低碳轉型的制度保證。“雙碳”目標的實現有賴于中國低碳政策的實施力度與成效。因此，如何制定合理有效的低碳政策體系、調整和改進國家低碳發展相關制度安排，是亟須思考的問題。本文基于政策文本內容分析和文本計量方法，對我國低碳政策文本進行深度挖掘，從時序關聯維度梳理我國低碳政策主題的演化過程，結合“低碳戰略目標、政策主題與政策主題波動”演化動態特征，系統刻畫我國低碳治理模式的“過去式”“現在式”和“將來式”，為我國低碳治理模式的未來演進路徑提供借鑒啟發。

低碳政策的內涵及其相關概念

低碳政策是為降低高碳能源損耗、減少污染，通過發展新能源和可再生能源、應用低碳技術、實行碳排放權交易等方法，降低以二氧化碳為主的溫室氣體排放和增加碳匯的一系列政策及法規的組合。從環境經濟學理論來看，一方面理性個體從自身利益的最大化出發，過度使用資源環境等公共品，大量排放二氧化碳，造成公共利益的損害，產生負的外部性。另一方面，碳減排作為一種公共物品，既有典型性，又具特殊性。典型性是指減少二氧化碳排放帶來的環境正效應是一種典型的排他性低、競爭性低的公共物品；特殊性是因為碳減排是為數不多的涉及所有主權國家的、覆蓋全球尺度的公共物品，碳減排治理更具挑戰。為解決碳減排過程中出現的問題，政府需要制定適當的政策糾正市場失靈。由于綠色低碳發展是實現人類社會可持續發展的戰略選擇，其最初的驅動力主要源于政策導向和推動作用。

研究方法與數據處理

數據來源

本文基于“北大法寶”數據庫，以2000年1月1日—2021年12月31日時間區間內中央和各部委頒布的所有低碳政策作為分析文本，參照羅敏等的檢索方式，關鍵詞為“氣候變化”“溫室氣體”“節能減排”“碳匯”“碳交易”“低碳”“節能環保”“二氧化碳”“節約能源”“氣候治理”“綠色”“環保”“清潔”“碳排放”“碳稅”，收集到13 045條政策。剔除與研究主題不相關和重復的政策后，最終篩選出與低碳政策高度相關的1 743條文本。

政策文本分析

首先，本文根據時間分析法和時序區間方法，按照時間和邏輯順序切分時序區間，劃分政策發展階段。其次，參考李湘東等利用自然語言處理中的隱含狄利克雷分布（LDA）主題模型和Jensen-Shannon散度（以下簡稱“JS散度”）方法，分別構建主題強度和政策主題導向波動指數2個指標。具體而言，利用LDA主題建模技術挖掘低碳政策主題，形成中央低碳政策文本的政策主題集，并進一步對主題強度進行可視化分析，以揭示低碳政策制定者的關注重點與演化邏輯；借助JS散度構建政策主題導向波動指數，探究低碳政策的穩定性、拐點年份及政策事件；根據低碳戰略目標、時序區間內政策主題的變化及其波動情況，結合與專家的深度訪談內容，厘清我國低碳治理模式的“過去式”“現在式”和“將來式”。

政策發展階段劃分

為了更準確地梳理低碳政策主題在時序關聯維度上的演化路徑，本文基于文獻增長理論，采用時序區間方法，結合政策數量分布，將中國低碳政策的發展劃分為3個階段（圖1）。政策初始/醞釀階段（2000—2005年)：低碳政策文本數量較少且呈現不規則的波動，表明該階段國家尚未明確將碳減排納入污染治理任務和環境政策目標，低碳政策數量較少，仍處于政策初始/醞釀階段。政策發展/萌發階段（2006—2010年）：低碳政策文本數量呈現出快速增長的趨勢，表明該階段低碳政策制定和頒發處于政策發展/萌發階段。政策深化/密集階段（2011—2021年）：除去2018—2019年政策數量短暫的下降，2011—2021年的低碳政策文本數量在較高的數量水平上保持穩定，表明這一時間段低碳政策的研究制定處于政策深化/密集階段。

低碳政策演化分析

低碳戰略目標的演化分析

我國二氧化碳排放量巨大的根源在于煤炭、石油等化石能源的大量燃燒。從“十一五”時期開始，我國政府相繼構建了單位國內生產總值（GDP）能耗水平、單位GDP二氧化碳排放和非化石能源在一次能源消費中的占比3個約束性指標，以促進產業結構調整，減少二氧化碳排放。

單位GDP能耗水平。2006年3月，我國在“十一五”規劃中提出第1個能源約束指標——單位GDP能耗水平，明確2010年的單位GDP能耗水平比2005年降低20%；“十二五”規劃提出，2015年的單位GDP能耗水平比2010年降低16%；“十三五”規劃提出，2020年的單位GDP能耗水平比2015年降低15%；“十四五”規劃進一步要求，2025年的單位GDP能耗水平比2020年降低13.5%。通過不斷實現降低單位GDP能耗水平的目標，提升了能源利用效率，推進了能源清潔低碳轉型。

單位GDP二氧化碳排放。2009年12月，我國在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化大會上，首次向國際社會承諾碳減排的定量目標，即到2020年，單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%。2015年6月，《中國國家自主貢獻》將此目標進一步擴展到2030年，下降比例也提高到60%—65%。在2020年12月的氣候雄心峰會和2021年10月的《2030年前碳達峰行動方案》中，將2030年的碳減排目標確定在65%的水平以上。其中，“十二五”規劃確定2015年比2010年二氧化碳排放量降低17%的目標，“十三五”規劃中2020年比2015年降低18%，直至“十四五”規劃再次將下降比例穩定在18%。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯合聲明》中承諾“2030年碳排放達到峰值”，并在2020年9月的聯合國大會上作出“2060年實現碳中和”的莊重承諾。

非化石能源在一次能源消費中的占比。2011年3月，非化石能源在一次能源消費中的占比這一約束指標被提出，并逐歩得到完善。“十二五”規劃提出，2015年非化石能源在一次能源消費中的占比達到11.4%；至2014年9月發表的《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》中，提出2020年非化石能源在一次能源消費中的占比達到15%；再到2014年11月發布的《中美氣候變化聯合聲明》中，提出2030年非化石能源在一次能源消費中的占比達到20%；直至2021年10月發布的《2030年前碳達峰行動方案》中，將2030年非化石能源在一次能源消費的比例上調至25%，該戰略目標一直在有力推動新能源和可再生能源發展。

低碳政策主題的演化分析

根據政策主題強度變化趨勢，低碳政策主題可分為3類：趨于穩定型政策主題，包含廢棄物再利用技術、節能減排和建筑節能；增長型政策主題，包含綠色技術研發、污染防治、生態碳匯和行政監管； 波動型政策主題，包含財政激勵、新能源與可再生能源和能效約束。

從政策主題強度變化情況（圖2）來看：廢棄物再利用技術、節能減排和建筑節能政策主題經過長期發展，總體政策體系較為完善，政策發展趨于穩定；綠色技術研發、污染防治、生態碳匯和行政監管政策主題近年來在我國低碳政策體系中占據重要地位，呈現上升的態勢；財政激勵、新能源與可再生能源和能效約束的主題強度在變化上呈波動趨勢。

從中國低碳政策主要政策主題演化路線圖（圖3）中可以發現：我國低碳政策長期致力于節約能源和減少污染物排放，具體表現在從政策初始/醞釀階段的“污染防治、生態保護并重”，到政策發展/萌芽階段政策主題側重于“節能減排”，最后逐步演變為政策深化/密集階段的“節能減排減污降碳協同”的低碳政策體系。

低碳政策主題波動的演化分析

從政策主題波動導向路徑和導致波動拐點產生的主要政策主題來看（圖4），在政策初始/醞釀階段，政策主題波動指數在較高的水平上保持波動。一方面因為我國在此階段更注重經濟的發展，對環境問題的關注相對弱化，環境政策數量較少；另一方面為了解決日益惡化的環境問題，政策更偏向于末端治理，廢棄物再利用技術和污染防治政策主題在此階段較為突出。在政策發展/萌發階段和政策深化/密集階段，政策主題波動指數波動有所放緩。

政策初始/醞釀階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2004年（PT1）。廢棄物再利用技術和生態碳匯政策主題強度的驟減、節能減排政策主題強度增強，構成了這種政策波動。2003年，黨中央提出科學發展觀的指導思想，并于2005年將建立資源節約型和環境友好型社會作為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。關鍵政策如《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》《關于組織開展資源節約專項檢查的通知》等。

政策發展/萌發階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2007年（PT2）和2009年（PT3）。在PT2中，建筑節能政策主題強度相對減弱，節能減排和污染防治政策主題強度相較增強。自2006年，節能減排被納入“十一五”規劃后，該政策主題強度持續增強。2007年，國務院成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組。該階段代表性政策如《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》《節能減排全民行動實施方案》。在PT3中，建筑節能政策主題強度相比PT2迎來新高，這可能與2009年中國樓市量價齊漲，房地產成為新的投資需求有關。代表性政策如《可再生能源建筑應用城市示范實施方案》《綠色建筑評價技術細則補充說明（運行使用部分）》等。

政策深化/密集階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現在2021年（PT4）。行政監管政策主題在較高水平上小幅度下降、能效約束與生態碳匯政策的主題強度上升。代表性政策有《碳排放權交易管理辦法（試行）》《2021年能源監管工作要點》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》等。

低碳政策的治理模式變革

依據激勵力度和約束力度強弱組合的變化，從低碳戰略目標、政策主題和政策主題波動的動態演化出發，厘清我國低碳治理模式的“過去式”“現在式”和“未來式”（圖5）。

探索式治理

政策初始/醞釀階段，經濟高速增長帶來的環境壓力和加入世界貿易組織的國際壓力倍增，引發我國環境治理的變革，低碳政策主題呈現高位波動。我國在環境法律建設、管理體制方面快速發展，開始采用收取排污費等經濟政策將污染企業產生的負外部性內部化，重視綠色技術、污染防治和生態保護相關政策主題，減少二氧化碳排放。地方各級政府仍以經濟發展為目標，未提出清晰明確的低碳戰略目標，對碳減排的投資和約束力度不足，仍處于探索過程之中。總體來看，由于缺乏環境治理的先進理論、技術和經驗，低碳治理仍處于弱約束力度和弱激勵力度組合的探索式治理。

運動式治理

政策發展/萌發階段，隨著我國環境規制政策體系戰略轉型，政府執政理念由過去的重經濟、輕環境向經濟、環境并重轉變，低碳治理迎來新一輪變革，政策數量快速增長，政策主題波動區間下降。我國首次明確提出要降低二氧化碳排放強度，通過設置能耗和碳排放強度雙控約束性指標持續推動綠色低碳轉型。低碳治理手段更加多樣，在排污費的基礎上進一步實行排污權交易制度，并加大節能減排、非化石能源的財政投入，完善碳減排正外部性的財政激勵機制。低碳治理呈現出運動化和任務化特性，原國家環境保護總局在2005—2007年先后4次掀起“環評風暴”，各地政府也相繼將節能降耗指標完成情況作為考核干部的重要指標。故該階段主要通過“自上而下”的治理模式，明確低碳戰略目標，調動各行政部門資源，使低碳任務嵌入行政體系并予以強力推動。因此，在政策發展/萌發階段我國低碳治理以運動式治理為主。

多元式治理

政策深化/密集階段，我國更加注重經濟價值和環境價值的平衡作用，逐步建立“政府、市場、公眾”協同治理的長效機制。黨的十八大提出了“五位一體”總體布局，把生態文明放在突出地位。黨的十九大進一步把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容，觸發了我國低碳治理的新一輪變革。實行更嚴格的低碳戰略目標，低碳運動式治理模式呈現“戰役化”特征。例如，“十三五”期間在國家層面動員和部署的污染防治攻堅戰，通過集中社會力量，實現減污降碳協同增效。低碳治理經濟手段進一步豐富，采用碳稅、碳交易和生態補償機制等經濟激勵手段，完善財稅價格機制，加大對綠色低碳產業、技術的支持力度，推行綠色采購制度。社會公眾在低碳治理與監管中的作用不斷凸顯，環境信息披露制度逐步完善，有效降低公眾輿論和媒體監督企業排碳排污行為的信息不對稱，提高對污染企業的外部監督效力。因此，在政策深化/密集階段，低碳治理的約束力度和激勵力度顯著增強，逐步確立了“政府、市場、公眾”多元協同、治理手段多維組合的模式，該階段低碳政策以多元式治理為主。

適應式治理

面向未來“雙碳”發展，低碳治理體系要求在約束、激勵和協調機制中更具適應性和韌性，形成長效治理的制度基礎和邏輯。低碳政策體系應持續激勵我國綠色低碳技術的研發與推廣，推動新能源與可再生能源、綠色產業發展，優化社會資源配置，提高生態系統的服務能力，形成內力驅動環境友好模式，通過自發適應性活動調整經濟與環境之間的矛盾。低碳政策體系應基于學習過程，以低碳戰略目標為指引，通過系統學習的方式，認識了解復雜的低碳治理系統，以確定各政策主題運用的合理次序，持續系統地解決低碳發展中的復雜問題，不斷增強政府的低碳治理能力。因此，未來我國低碳治理應以適應式治理為主，合理運用激勵和約束機制，通過平衡經濟發展與環境保護來創新激勵和約束機制。

結論與政策建議

結論。本文在政策階段劃分的基礎上結合LDA主題模型和JS散度分析方法，以可視化的形式梳理我國低碳政策演化路徑，分析了各政策主題強度變化及各階段的政策特征。總體來看，我國低碳治理經歷著探索式治理、運動式治理、多元式治理和適應式治理模式的變革歷程，不同治理模式下約束力度和激勵力度組合特征存在顯著的階段性差異。從低碳政策的演化來看，相關政策發展還存在一些不足之處：對新能源和可再生能源的激勵政策強度不足，新能源和可再生能源政策強度整體較低。財政激勵、行政監管和能效約束等過程控制類政策強度較低。市場方面相關政策較少，僅在行政監管主題下識別出碳排放權交易相關關鍵詞。

政策建議。基于以上不足及我國當前“雙碳”工作的進展情況，本文提出關于未來建設“雙碳”政策體系的5方面措施和建議。根據我國“雙碳”政策體系“1+N”架構，加快完善并細化各行業、各地區相關低碳政策。推動新能源和可再生能源的開發利用，推進風電、光伏發電平價上網項目，保障新能源裝機容量持續增長，完善相關財政補貼政策。繼續加強低碳技術創新的支持力度，引導加大對新型儲能、可再生能源制氫等關鍵核心技術的攻關力度。逐步完善全國碳排放權交易市場相關政策，加強企業環境信息披露，充分發揮碳市場的調節和引導作用，進一步限制高能耗高排放項目發展，調整優化產業結構。加強綠色低碳宣傳教育，增強全民低碳意識、環保意識，充分調動社會公眾參與低碳治理的積極性，持續推動居民社會生活方式、消費習慣綠色低碳轉型，繼續完善“政府、市場、公眾”協同治理體系。

（作者：魏億鋼，北京航空航天大學經濟管理學院 北京航空航天大學低碳治理與政策智能實驗室 北京航空航天大學城市運行應急保障模擬技術北京市重點實驗室；石佳偉，北京航空航天大學經濟管理學院；許冠南，北京郵電大學經濟管理學院；編審：金婷；《中國科學院院刊》供稿）