中國網/中國發展門戶網訊 城市化地區是主體功能區中以提供工業品與服務產品為主體功能的地區，也提供農產品與生態產品。2011年發布的《全國主體功能區規劃》中，城市化地區包括優化開發區域和重點開發區域。在國家層面，優化開發區域的功能定位是“提升國家競爭力的重要區域，帶動全國經濟社會發展的龍頭，全國重要的創新區域，我國在更高層次上參與國際分工及有全球影響力的經濟區，全國重要的人口和經濟密集區”。重點開發區域的功能定位是“支撐全國經濟增長的重要增長極，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點，全國重要的人口和經濟密集區”。在當時背景下，我國人口城鎮化率剛剛突破50%的轉折點，城市化地區依然具有吸納農村人口轉移就業的較大潛力，國家優化開發區域和重點開發區域的功能定位都體現了“全國重要的人口和經濟密集區”。

黨的十八大以來，我國高度重視新型城鎮化發展。2012—2023年，我國人口城鎮化率從53.10%增長至66.16%。按照戴維斯城鎮化S型曲線理論，我國已經處于城鎮化發展的中后期。我國“十三五”期間提出“推進新型城鎮化”，“十四五”期間要求“完善新型城鎮化戰略提升新型城鎮化發展質量”，城鎮化發展從規模增長導向轉向質量提升導向。“十五五”期間，我國人口城鎮化率將超過70%，人口向城鎮集聚速度相較于前序“五年計劃”期間將出現明顯下降，并從此進入長時期高位城鎮化水平階段。在中國式現代化建設新征程上，城市化地區不再局限于“人口和經濟密集區”等規模集聚功能，急需引領“新發展格局”，加快戰略定位轉型，超前部署戰略重點。

城市化地區發展的基本特征

2011年《全國主體功能區規劃》發布后，省級主體功能區規劃陸續發布。通過對省級主體功能區劃進行拼圖集成，并在全國統一約束下，形成了“中國主體功能區劃”（V1.0）方案。其中，城市化地區由國家級、省級的優化開發區域和重點開發區域構成，累計830個區縣，占全國土地面積的15.08%。經歷“十三五”時期，城市化地區已經成為我國城鎮化發展的主要功能區，具體特征表現為3個方面。

人口集聚水平高。對比第六次全國人口普查和第七次全國人口普查2期人口普查數據，2010—2020年城市化地區常住總人口由7億人增長至8億人，占全國總人口的比重由52%增長至57%。絕大部分城市化地區的常住人口年均增長率超過1%；其中，長三角（尤其是上海、蘇南和浙北）、珠三角地區形成了連片集聚的人口快速增長特征，而其他城市化地區則是省會、首府或資源型城市的單點快速增長特征（圖1）。但即使在城市化地區，也不乏人口負增長地區，主要分布在東北地區、中部地區和近西部地區的一些區縣。這既與經濟社會發展差距有關，也與人口自然增長率的區域差異有關。

人口城鎮化水平高。2010—2020年，城市化地區整體的常住人口城鎮化率從65%增長至76%。2020年，絕大部分城市化地區的常住人口超過50%，達到“城市半數”；其中，不少地區的城鎮化水平已經超過70%，主要分布在京津、長三角、珠三角和部分省會首府城市，基本上對應2010—2020年人口年均增長率超過1%的區域（圖2）。這些區域是我國開發強度最高、城鎮人口和工業化活動最為集聚的區域。并且，與全球主要大城市類似，這些城市已經處于高位城鎮化水平階段。

城市規模等級高。2014年《關于調整城市規模劃分標準的通知》發布，確立了以“城區常住人口”為口徑的城市規模等級新標準。2020年我擁有超大城市7個、特大城市14個、Ⅰ型大城市14個、Ⅱ型大城市70個，大多數都位于城市化地區；其中，7座超大城市不僅僅分布在東部的京津冀、長三角和珠三角，位于西部的成渝地區也形成了2座超大城市，構成了“京津冀—長三角—珠三角—成渝”的菱形架構基礎（圖3）。從城區常住人口變動來看，2010—2020年，我國已經出現了城區常住人口減少的48座收縮型城市。城市化地區已經出現了明顯的區域人口增減分化特征，不僅表現在“城增鄉減”的分化特征，也開始出現城與城之間的人口增減分化特征。

“十五五”期間城市化地區的發展趨勢及戰略定位

城市化地區發展的基本趨勢

從規模看，城市化地區的人口集聚速率將出現放緩。早在1965年，Davis提出城鎮化發展的S型曲線規律，該規律指出“當比例攀升到50%以上時，曲線開始變平；當城市比例達到75%左右時，曲線就會停滯，甚至下降”。此外，澤林斯基的人口遷移轉變理論指出，隨著城鎮化進入中后期，“鄉—城”人口遷移將逐步弱化，而“城—城”人口遷移將逐步強化。“十五五”期間，我國人口城鎮化率將超過70%，將處于人口總規模負增長和人口城鎮化高位水平的復合發展階段，這也意味著中國的城鎮人口集聚和土地擴張不會再像之前那么快速和劇烈。城市化地區吸引來自農產品主產區和重點生態功能區的人口強度將出現明顯下降，城市化地區將轉向內部功能、結構和品質的優化。

從功能看，城市化地區引領科技創新功能。新就業地理學理論認為，科技創新對城市繁榮尤為重要。科技創新帶來高技能人才集聚，形成人口集聚的滾雪球效應，并且引領全球和區域的經濟發展。但是，不是所有城市化地區都齊頭并進，需要根據自身資源稟賦和比較優勢，因地制宜形成科技創新功能的區域協作模式。日本經濟學家赤松要在20世紀30年代提出“雁陣理論”，強調不同發展水平的地區之間因為產業檔次差異形成的產業轉移。當今世界正處于百年未有之大變局，“十五五”期間我國要尤其突出城市化地區對于科技創新和戰略性新興產業的引領作用，推動區域間產業協作與產業轉移。

從結構和品質看，城市化地區將更加突出內部結構優化和空間品質提升。西方發達國家在城鎮化中后期基本出現了“大集聚、小分散”的空間格局，即人口經濟向大都市區集聚，但是在大都市區內部形成了中心城區、郊區和周邊中心城市的多中心功能組織模式。“十五五”期間，我國絕大部分人口和非農產業活動高度分布在城市化地區。在“大結構”方面，要推進中西部城市化地區發展，促進區域協調發展，加強我國經濟社會重心的縱深發展；在“小結構”方面，要突出內部空間優化，加強都市圈、郊區、中小城市等小尺度的網絡化空間優化組織，全面提升城市內部的空間品質。

城市化地區發展的國家要求

黨的二十大報告指出，2022年后的5年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，主要目標任務包括“經濟高質量發展取得新突破，科技自立自強能力顯著提升，構建新發展格局和建設現代化經濟體系取得重大進展”。2023年，我國強調“以主體功能區戰略引導經濟合理布局”；中央經濟工作會議強調“充分發揮各地區比較優勢，按照主體功能定位，積極融入和服務構建新發展格局”和“優化重大生產力布局，加強國家戰略腹地建設”。城市化地區作為以提供工業品與服務產品為主體功能的地區，必須引領新一輪的重大生產力布局。與過去“世界工廠”驅動的一般性工業品與服務產品不同，城市化地區的主體功能需要轉向具有全球競爭力的產品，率先“建設現代化產業體系”。

新一輪的重大生產力布局主要體現在新質生產力和新型工業化。習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調，“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點”。新質生產力強調更高素質的勞動者、更高技術含量的勞動資料、更大范圍的勞動對象。與傳統生產力的對比，新質生產力是創新起主導作用，具有高科技、高效能、高質量特征。新型工業化初步提出時與“知識化、信息化、全球化、生態化”等特征緊密相關，當下則更突出數字經濟與實體經濟深度融合、綠色低碳發展、自主創新驅動、全球價值鏈提升等特征。新質生產力和新型工業化都強調在新一輪科技革命和產業變革中創新的重要性。城市化的地區的功能，急需體現對新質生產力和新型工業化的引領作用。

“十五五”期間城市化地區發展的戰略定位

從“十三五”到“十五五”，我國迎來總人口由增轉減、城鎮化發展由快趨緩的轉折性變化（圖4），城市化地區的空間格局和地域功能也發生明顯變動。“十五五”期間，城市化地區將從過去側重“人口與產業集聚”轉向側重“科技創新資源集聚”，功能定位從“提供工業品與服務產品的功能”進一步聚焦到“提供新質生產力和新型工業化的功能”。總體來說，“十五五”期間，城市化地區的戰略定位進一步優化為：科技創新資源高度集聚、新質生產力和新型工業化重點布局的縣級行政區。

城市化地區的戰略格局

優化城市化地區的空間范圍

“十五五”期間，我國以提供工業品與服務產品的功能的城市化地區基本穩定，局部地區發生調整。城市化地區主要的新增區域是過去城鎮化水平相對較低，但是隨著城鎮化水平提升，提供工業品與服務產品功能明顯提升的區域。重點包括以下3類區域。

鄉村常住人口尚在穩定增長的地區。雖然我國整體上鄉村人口呈現負增長，但是局部地區鄉村人口在一定時期仍然保持正增長狀態。尤其是西部省份的河谷、綠洲等人口稠密地區，隨著周邊農村人口穩定增長并向地級中心城市遷移集聚，這些地區的工業品和服務產品的增量明顯提升，成為我國西部城鎮體系中重要的區域節點。

自然和文化稟賦資源條件較好的新增長極。新的重要能源和礦產資源開發地區，成為提供工業品的新的人口和經濟集聚中心。新的文化旅游資源開發地區，成為提供服務產品的新的人口和經濟集聚中心。這些地區依托特有的資源稟賦，發展工礦經濟或者文化經濟，改變傳統農牧或生態的發展路徑。

邊貿口岸地區。隨著共建“一帶一路”的推進，我國在面向東南亞、南亞、中亞、北亞和東北亞各個方向的邊貿口岸地區都實現了從“邊陲”向“開發前沿”的功能轉變。這些地區提供面向國內、國際“雙向”的工業品和服務產品，是興邊富民的重要節點，應當納入全國的城市化地區范圍。

城市化地區的空間范圍還包括減少區域和等級調整區域。“十五五”期間，城市化地區調整為農產品主產區或者重點生態功能區主要是人口和產業增長明顯乏力的區域。例如，資源嚴重枯竭型的原城市化地區，其提供農產品或生態產品功能已經明顯超過提供工業和服務產品的功能。同時，國家級和省級的城市化地區也存在級別調整——具有全球競爭力或在全國層面具有重要安全和發展戰略意義的城市化地區納入國家級城市化地區。

優化城市化地區的空間結構

“十五五”期間，在“兩橫三縱”的基本城鎮化戰略格局上，推動不同尺度城市化地區的空間結構優化。在全國層面，形成“集聚型”結構，促進人口、經濟和科技創新資源向城市群都市圈內的城市化地區進一步集聚優化；在城市群都市圈層面，形成“網絡型”結構，形成以中心城市為核心、大中小城市聯系緊密的空間組團；在超大、特大和Ⅰ型大城市層面，形成“郊區型”結構，推動超大特大城市周邊的郊區一體化發展。

全國層面的“集聚型”結構。在19個城市群基礎上，進一步聚焦都市圈的發展（圖5）。除了以北京為中心的首都都市圈、以上海為中心的上海大都市圈以外，重點培育多個現代化都市圈，主要包括2種類型。以單個中心城市為核心的都市圈，包括深圳、廣州、杭州、南京、青島、石家莊、寧波、福州、武漢、鄭州、太原、合肥、南昌、重慶、成都、西安、昆明、南寧、貴陽、烏魯木齊、沈陽、哈爾濱、長春等都市圈。以2個或多個中心城市組合型的都市圈，如廈漳泉、蘇錫常、長株潭、蘭州—白銀、西寧—海東等都市圈。同時，強化中西部其他省會、首府等中心城市的發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

城市群都市圈層面的“網絡型”結構。推進城市群和都市圈形成多中心、多層級、多節點的網絡型結構。① 聚焦新質生產力與新興工業化的產業體系，強化中心城市與其他中小城市、縣城之間的功能協作分工，形成緊密的經濟聯系網絡。② 聚焦城際快速流動，完善多層級多樣化交通通道，形成便捷的交通聯系網絡。③ 聚焦一體化發展，強化各級城市、縣城之間公共服務共享，形成平行的社會聯系網絡。

超大、特大和Ⅰ型大城市層面的“郊區型”結構。以超大、特大城市和Ⅰ型大城市為中心，發展以周邊飛地城區、縣城、特大鎮、開發區等為重點的郊區新城，打造人口產業集聚的衛星城，構建職住平衡的生產生活網絡型空間，強化郊區高質量公共服務和現代化基礎設施的空間配置。同時，率先打造多層次城鄉生活圈，促進城鄉社區發展多樣化復合功能，構建以復合型社區為基本單元的“小微城市”有機空間，推動城鄉空間等值化共治。

夯實關鍵戰略節點

隨著我國人口向城市群、都市圈和中心城市集聚，其他地區人口減少的趨勢將明顯提升。其中，要高度重視處于關鍵戰略節點的城市化地區發展，錨固人口和產業集聚能力。

邊疆地區中心城市。邊疆地區構建以省會或首府為腹心中心城市，構建“腹心中心城市—沿邊地級中心城市—抵邊縣城—抵邊小城鎮—口岸”為縱深體系。其中，要尤其重視位于城市化地區內的中心城市、縣城等特色經濟發展，推進興邊富民行動。以中老鐵路、中吉烏鐵路、“冰上絲綢之路”等新通道為重點，推進沿線城鎮建設。

關鍵交通樞紐城市。以國家綜合立體交通網確定的六條主軸、七條走廊、八條通道為基本骨架，提升主軸、走廊和通道十字交叉所在城市化地區的人口產業承載力，確保沿江通道、中歐班列通道、西部陸海新通道等沿線交通節點城鎮集聚發展。

特有產業所在城市。指在全球和國家產業鏈環節中具有不可或缺意義的產業所在的城市化地區。一方面，聚焦特有產業及其產業鏈上下游環節，加強科技研發與創新。另一方面，加強其他多元產業培育，提升城市發展的經濟韌性和新興活力。

城市化地區的功能提升

“十五五”期間，以國際科技創新中心、綜合性國家科學中心、科學城和科技走廊為重要的科技創新策源地，以國家先進制造業基地、自由貿易試驗區、自由貿易港、兩岸融合發展示范區、河套深港科技創新合作區等為重要節點，加快中西部和東北地區承接產業轉移示范區發展，全面培育城市化地區科技創新高地、新質生產力和新型工業化集聚區等新功能，加快城市化地區率先實現現代化進程。圖6列出了目前國家級重要科技創新中心和先進制造業集群的空間分布圖，這些區域將成為推動新質生產力和新型工業化發展的重要功能載體。

京津冀、長三角、珠三角和成渝城市化地區。圍繞新一代信息技術、集成電路、人工智能、生命健康、航空航天等重點領域，加快打造具有國際競爭力的新質生產力和數字產業集群。推進北京、上海、粵港澳大灣區國際科技創新中心建設，加快北京懷柔、上海張江、粵港澳大灣區、安徽合肥等綜合性國家科學中心重大科技基礎設施集群布局，加強成渝地區西部科學城培育，構建京雄、G60（滬昆高速）、滬寧合、廣深港、廣珠澳、成渝等城際科技創新走廊或新質生產力發展軸。

長江中游、山東半島、中原、粵閩浙沿海、關中平原、北部灣城市化地區。提升中心城市的國家技術創新與成果轉化功能，支撐工業母機、儀器儀表、新能源汽車等先進制造業產業集群布局。加強西安綜合性科學中心和科技創新中心建設。推進兩岸融合發展示范區創新土地整備模式和土地供應方式，增加兩岸產業融合發展新空間。推進北部灣城市群建設承接產業轉移集群。

哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市化地區。圍繞特色產業鏈打造區域科技創新高地，支撐新能源、新材料等優勢產業布局。深化與東部科技合作，推進一批應用型本科高校、高職學校和科技創新平臺建設，加強產業空間存量優化。

提升城市化地區縣城承載功能。城市群和都市圈內縣城主動承接中心城市輻射，推進民營經濟的空間布局，形成與城市群和都市圈產業鏈一體化發展格局。毗鄰糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的縣城加快現代化農業延伸產業鏈布局，強化基本公共服務、市政管網等短板設施布局。毗鄰重要生態系統保護和修復重大工程的縣城加快承接自然保護地的生態移民。推進能礦、邊貿、旅游等專業型縣城建設，提升特色產業的空間配置比重。

提升城市化地區空間品質

“十五五”期間，以人民城市理念推進城市更新，加強宜居、韌性、智慧城市建設。表1列舉了城市化地區空間品質提升工程及優先推進城市。

推進城市宜居性建設。構筑中心城市與郊區新城之間的生態綠色廊道，加強城市之間綠化隔離帶建設，構筑城市之間的生態安全屏障。推進城市內部生態空間修復與品質提升，連通綠環綠廊綠楔綠道空間，提高城市生態系統服務功能和自維持能力。加強產業園區加強循環化改造，加快能源清潔基礎設施聯網布局，推進一批超低能耗和近零能耗建筑建設。增強基本公共服務均衡性和可及性，推廣社區嵌入式服務綜合體建設，加強新城新區多層次多樣化公共服務設施配置。

推進城市智慧化建設。加強生活空間和生產空間智能化改造，擴大千兆光網、工業互聯網、物聯網等信息通信設施覆蓋范圍。加快“城市大腦”和城市運行一網部署，推進智慧城市時空大數據平臺和城市級實景三維建設。強化綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，提升科技創新平臺和新質生產力集群的數字孿生水平。

推進城市韌性化建設。實施城市更新工程，以功能復合、土地和建筑物利用效率提升為重點，在超大特大城市優先實施城中村改造，推進老城區存量空間提質改造和用地結構調整，擴充新質生產力空間和公共空間。強化安全韌性空間建設，合理布局“平急兩用”公共基礎設施，增強應對重大風險災害的抵御和恢復能力。

（作者：戚偉、樊杰、李佳洺、李宇，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院大學資源與環境學院；編審：劉一霖；《中國科學院院刊》供稿）