中國網/中國發展門戶網訊 黨的二十大報告提出“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”。主體功能區戰略制度是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略，是自上而下進行國土空間治理的重要制度創新。主體功能區政策是主體功能區戰略制度落地實施的關鍵手段，學界已有一些探討。一些學者提出主體功能區是國土空間開發保護的基礎制度，通過健全空間規劃體制、完善獎懲機制、優化功能配置制度，以及加強部門間協調聯動等，推進主體功能區機制體制的建立。還有學者聚焦土地、產業、環境、財稅、人口等某一具體政策領域，研究不同主體功能定位的政策保障措施。例如，土地政策方面，大多強調要基于主體功能特點和地區發展需求對不同類型主體功能區制定差異化的土地政策，要加強與財政政策、環境政策等九大配套政策間的系統聯動；產業政策方面，基于對現行政策的分析評估，指出區域協調發展的關鍵是產業結構的調整與優化；財稅政策方面，明確要構建與主體功能區戰略相適應的財政政策體系；人口政策方面，自然因素和經濟因素是影響我國人口區域性分布的關鍵因素，應當基于人口流動的特征、原因、動力等特點，對不同主體功能區類型采取差別化調控政策。“多規合一”改革后，黨中央對完善和落實主體功能區戰略制度提出新要求，國土空間治理面臨新形勢、新問題，本文在梳理和剖析現有主體功能區政策實施情況和存在問題的基礎上，提出系統化、差異化、協同化、激勵化的主體功能區政策設想。

主體功能區政策制定實施情況

初步建立制度框架，形成“9+1”政策體系

2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》，劃分了優化、重點、限制、禁止4類主體功能開發區，提出了實施包括財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等9項區域政策和績效考核評價制度。隨后，國務院相關部門陸續出臺了財政、生態環境、產業、投資、人口等方面配套政策，主體功能區國家層面的相關配套政策逐步出臺。按照國家部署要求，省級政府配套政策逐步出臺，吉林、安徽、廣東、江蘇、浙江等省積極探索實踐，進一步細化了財政、投資等政策要求，陸續出臺了相關政策；全國近2/3的省份出臺了相關文件，按照主體功能定位實施差異化績效考核。

實施財政、績效考核等關鍵領域政策，推動地方發展方式轉型

中央對重點生態功能區財政轉移支付政策實施效果較好，截至2022年中央財政累計投入約7 900億元，覆蓋819個縣級行政區，作為一般性轉移支付，對改善當地民生、提高基本公共服務均等化水平發揮了重要作用。部分地方實施差異化績效考核促進限制開發區綠色發展。例如，浙江省出臺《中共浙江省委浙江省人民政府關于推進淳安等26縣加快發展的若干意見》，對經濟相對薄弱的26個山區縣單列考核，特別是對11個國家級重點生態功能區縣設定了一定權重的綠色發展考核指標，取消國內生產總值（GDP）考核。相關部門著力探索建立流域橫向生態保護補償機制，協調和平衡生態保護地區和生態受益地區利益關系，有力調動上下游地區生態保護修復的積極性。

通過劃定“三區三線”細化功能單元，強化精準施策和底線約束

主體功能區思想融入了《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》編制全過程，推動構建了主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局，明確了差異化的空間安排。通過“三區三線”劃定實現戰略精準落地，落實主體功能區戰略格局要求，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，以第三次全國國土調查成果為底數，統籌劃定了耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，納入國土空間規劃“一張圖”，落到了具體地塊，制定了管控規則，守住了農業、生態、城鎮空間的核心和底線。

存在問題

政策體系不完善，尚未形成央地之間、部門之間多方協同治理合力

主體功能區政策體系不完善。截至目前，原政策體系明確的土地、農業、民族、應對氣候變化等政策并未出臺，而已出臺政策中，生態環境、投資、人口政策未嚴格落實。同時，政策之間協同不夠，部分政策與主體功能區導向不一致，并不是嚴格對照主體功能制定。例如，補充耕地政策與生態保護和水資源配置等政策之間不協調，沒有考慮農產品主產區的特殊要求。

央地政策訴求協同不夠。現行政策以國家層面為主，省市層面配套少，央地之間沒有形成協同效應。究其原因，主要是國家戰略定位與地方發展訴求有差異，主體功能區戰略是自上而下的國家空間治理安排，著眼于全局和長遠利益，對部分需要保護為主的區域，會在一定程度上限制其發展空間，與地方希望快速發展的訴求存在一定沖突。

有關部門配套政策協同不足。2018年國務院機構改革前，主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用規劃存在統籌問題，缺乏協調，相關空間政策方向存在沖突；機構改革后，通過“多規合一”整合各類型空間規劃，建立了統一的國土空間規劃體系，但各類型配套政策的制定仍然在各部門，部分政策制定并沒有將主體功能區戰略導向為統一的“指揮棒”，也尚未建立統一協調、分工明確的空間政策體系和協調機制。

政策針對性不夠，發揮區域優勢和要素配置的初衷未能完全實現

專門針對農產品主產區等部分功能區的政策缺失。現有政策主要針對重點生態功能區，對農產品主產區、城市化地區的配套政策設計不足，這些類型區域的發展導向與權責不明，形成不同主體功能區的政策隆起和政策洼地。例如，農產品主產區承擔保障糧食安全和重要農產品供給的重任，城鎮化開發一定程度上受到限制，區域競爭力不足，導致部分農業功能優勢地區不愿意確定為農產品主產區。通過對已經公布的省級國土空間規劃進行統計分析，發現農產品主產區的數量正在減少，無法滿足當前保障糧食和重要農產品穩定安全供給的國家戰略要求，存在重大風險隱患。

重點生態功能區的結構性政策欠缺。2010年以來，我國重點生態功能區的生態保護修復政策進一步加強，森林等生態空間總量雖然明顯增長，但區域性結構性問題仍然突出。青藏高原冰川大面積退縮，北方防沙帶的草地、東北森林帶的林地及濕地大量減少，重要物種棲息地碎片化，局部地區生態功能退化較嚴重，生物多樣性下降趨勢尚未得到遏制。目前針對這些問題的結構性政策供給不足。

基礎設施建設等要素配置政策與主體功能定位匹配不夠。主體功能區戰略旨在通過實施與主體功能定位相匹配的差異化政策，促進不同區域發揮比較優勢、推進高質量發展。農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區，對直接影響地區發展的產業布局、基礎設施建設、公共投資、水土資源等空間要素配置需求各有不同，然而當前這些要素配置政策制定時未充分考慮不同主體功能定位的差異化要求，沒有制定針對性強的要素配置政策。

部分地區政策實施效果有偏差。主體功能區戰略實施以來，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，出現部分區域的資源要素變化與主體功能的定位導向不符的現象。2009—2019年，部分南方地區農產品主產區耕地大量流失，致使耕地重心北移，對北方地區的生態和水資源造成較大壓力；優化開發區開發強度不斷增大，且建設用地增幅遠高于其他區域，與該區域嚴控開發強度的初衷不符；部分區域的人口與建設用地資源錯配。例如，東北、西部中心城市周邊的城市化地區與農產品主產區，人口明顯收縮，但建設用地仍在快速增長。

政策適應性不強，對區域新問題和新風險挑戰應對不足

對新的人口變化應對不足。隨著我國人口達峰、老齡化加劇，農產品主產區縣中有73%出現常住人口減少，部分農產品主產區縣老齡化率高達19.5%，農村青壯勞動力不足、留守老人境況堪憂，甚至出現無人種地、鄉村蕭條情景，將對糧食安全和鄉村振興造成潛在威脅；城市化地區少子化、家庭小型化趨勢明顯，北京、上海、浙江、江蘇等地城市家庭平均每戶不足3人，對住房、醫療、幼兒教育、養老、文體、休閑等空間結構調整和品質提出新的要求。

對新的經濟社會風險應對不足。受新冠疫情沖擊、中美貿易爭端等多種因素影響，我國經濟增速下降，土地出讓金等地方政府基金性收入明顯下滑，部分地方農產品主產區、城市化地區政府隱性債務快速攀升；地方政府平衡財政收支面臨較大困難，重點生態功能區依靠中央財政“外部輸血”的發展方式也將面臨重大風險；同時，我國發展已進入高質量發展階段，傳統的靠要素驅動、規模擴展的發展方式難以為繼，國土空間開發保護主要問題，也從開發強度控制，轉變為結構效率優化和功能品質提升。

對全球氣候變化應對不足。一方面，近年來極端天氣頻發，海河、淮河、松花江等地區遭遇嚴重洪澇災害，北京、天津及河北、河南等部分城市化地區內澇災害增多，人民群眾生命和財產安全受到威脅。當前主體功能區政策對區域性的自然災害防御和災后恢復缺乏考慮，尤其是城市化地區和農產品主產區。另一方面，隨著全球氣候變暖、溫帶北移，新疆、甘肅、陜西、黑龍江等地區溫度降水持續增長，這種氣候改變利于農業生產規模和品種的增加，而主體功能區劃及配套政策對于這一變化的應對存在明顯不足。

對地緣關系變化對應不足。我國戰略性資源能源對外依存度較高，約有1/2的戰略性礦產對外依存度超出50%，運輸通道單一，原油進口90%以上來自海上運輸。當前經濟全球化遭遇逆流，國際關系復雜變化，對我國資源能源和邊境安全帶來較大影響，目前還未出臺針對邊境地區、能源資源富集區等事關國家戰略安全區域的配套政策。

政策約束不精準、激勵性不夠，對促進區域協同、高質量發展的支撐不足

原有產業政策更多側重限制性準入要求。重點生態功能區產業準入負面清單一般以縣域為單位制定，由于單元過粗，普遍存在“一人生病、全區封閉”的問題；負面清單對縣城也設置了嚴格產業限制，與“面上保護、點上開發”功能導向不符。現行負面清單制度沒有直接針對企業主體，而是直接針對產業類型，主要明確了限制和禁止的產業類型，對其中列入禁止清單的產業“一關了之”，阻斷了這些產業綠色轉型之路。此外，產業準入負面清單主要針對現有產業，對于未來產業的內容較少，未能精準謀劃區域產業未來發展方向。當前我國經濟運行面臨外部環境復雜嚴峻、國內需求不足等困難挑戰，如果產業限制不準確、不恰當，將不利于地方克服困難、激發潛力、推動發展。

“三區三線”底線管控剛性較強彈性不足。當前已完成的“三區三線”統籌劃定，進一步強化了對國家糧食安全、生態安全等的底線管控作用，城鎮開發邊界是按照現狀城鎮用地規模1.3倍拓展系數劃定形成，雖然在劃定過程中一定程度上體現了不同主體功能定位差異化要求，但隨著經濟社會發展形勢變化和新的國家重大戰略實施，部分規劃城鎮空間結構和布局與新的發展需求不匹配；部分國家級農產品主產區，由于耕地和永久基本農田保護面積較多，大量集中分布在中心城區和鄉鎮周邊，按照國家規定一經劃定后，除國家和省級重大項目建設，不得隨意占用，部分城鎮的發展用地空間將受限，旅游、鄉村振興項目及農民進行農業生產所需的公廁、涼亭等配套設施用地存在困難。

政策激勵性不足。環境、產業等政策主要以約束為主，重點生態功能區轉移支付補償力度不夠，農產品主產區一般性轉移支付尚未建立，跨流域跨區域橫向補償機制僅開展試點探索，尚未健全，亟須形成對創新驅動新方式的政策激勵，培育文化、景觀等新增長動能。例如，浙江省某縣是國家重點生態功能區，每年財政收支缺口約88億元左右，但國家和浙江省給予的轉移支付約35億—40億元，財政缺口超過50%。相比東部地區而言，中西部欠發達地區缺口比例更大，基本公共服務供給面臨較大困難。

政策執行不到位，政策實施的監測監督、評價考核和反饋機制尚未建立

地方對主體功能區政策執行積極性不高。一些地方對主體功能區政策理解有偏差，將主體功能誤以為是“唯一功能”，對重點生態功能區、農產品主產區發展顧慮重重，甚至產生抵觸情緒，因而對國家發布的主體功能區政策選擇性執行或不執行。

政策沒有層層落實到位。中央明確對農產品主產區重點考核農業綜合生產能力、農民收入、耕地質量、土壤環境治理等指標，重點生態功能區重點考核生態產品價值、產業準入負面清單執行、自然岸線保有率、民生改善等方面指標，但實際地方基本上未落實；有的省份雖然明確對重點生態功能區、農產品主產區等區域取消GDP考核，但并未取消考核財政收入、固定資產投資等與GDP密切關聯的指標，或者GDP仍通過排名等方式發揮指揮棒作用；有的省份雖然明確了對縣區的差異化考核要求，但地級市對所屬縣區的績效考核中未落實差異化要求。

部分地方沒有建立差異化考核評價機制。在中共中央國務院印發的《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，以及中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《高質量發展綜合績效評價辦法（試行）》都明確要求，地方各級黨委和政府要根據主體功能定位進行差異化績效考核，但尚有約1/3的省份未出臺相關文件。

政策實施情況的跟蹤評估和動態調整機制欠缺。主體功能區戰略實施以來，國家區域重大戰略作出新的部署，部分地區行政區劃或空間結構發生變化，但因主體功能區政策實施監測、評估、預警、調整的動態管理機制尚未建立，相應區域的主體功能區政策并未作出相應調整。

主體功能區配套政策完善方向

系統化

深度融入國土空間規劃體系。“多規合一”后，主體功能區戰略制度納入國土空間規劃體系，應進一步強調主體功能區的宏觀戰略引領作用，著力完善國家和省級主體功能區政策；通過市縣鄉級國土空間規劃編制實施，實現主體功能區戰略意圖逐級傳導落地。進一步突出主體功能區政策的區域性，重點圍繞統籌配置區域人、地、產、錢等關鍵要素，建立與主體功能定位相匹配的國土空間區域政策體系。

基礎支持國土空間治理體系。主體功能區戰略制度是舉國體制下實施自上而下國土空間治理的中國方案，進一步明確主體功能區在國土空間開發保護制度中的基礎性關鍵作用，指導和銜接國土空間用途管制，通過嚴格按照“區域戰略—規劃—政策”的邏輯執行，形成點、線、面、網融合的國土空間管控工具組合，完善主體功能區戰略、政策、制度和法規，支撐國土空間治理體系。

統籌推進高水平安全與高質量發展。強化底線思維和戰略思維，統籌考慮國家糧食安全、生態安全、經濟安全、能源安全、邊疆安全、歷史文化傳承等要求，銜接“三區三線”劃定，將保障國土空間底線安全作為土地、環境、財稅、人口等政策的重要內容；與此同時，根據人民群眾對美好生活和美麗生態的需求，進一步統籌提升農業、生態、城鎮空間品質，推動形成綠色低碳為導向、人與自然和諧發展的現代化建設新格局，引領實現高質量發展。

差別化

突出發展方式多樣化、路徑差別化。“差別化”不是要強化地方發展水平的差別化，而是要引導不同區域發展定位和發展路徑的差別化，為不同主體功能區建立差別化發展賽道；不同主體功能區都要建設生態文明，都要高質量發展，都要共同富裕，這是共同目標；但實現共同目標的路徑不能只有一條，要避免同質化競爭和重復建設，因地制宜采取策略，尊重地方意愿，走出多樣化的高質量發展之路。

強調問題導向，積極應對區域空間發展問題。不同區域國土空間開發保護面臨著不同問題。雖然我國經濟社會發展總體向好，但南方優質耕地減少、北方生態功能結構失衡、東北城鎮衰退等區域性結構性風險仍然較大；應針對不同區域制定差別化的主體功能區政策。

突出主體功能導向，充分發揮區域“比較優勢”。不同區域的資源環境稟賦和承載能力不同，發展階段和條件也各不相同，在國家層面、省級層面、市級層面或縣域內承擔不同的國土空間開發保護任務和作用，應圍繞不同主體功能定位，提出差別化區域要素配置政策。

協同化

強調國家戰略統籌協調。協同化是落實國家戰略的重要內容，黨中央國務院在一系列重要文件中明確主體功能區的國家戰略地位，應統籌國家糧食安全、生態安全、經濟安全、能源安全、資源安全、邊疆安全等國家安全戰略，深入實施區域重大、區域協調、新型城鎮化等國家發展戰略，協同配置重大生產力、基礎設施、公共服務和各類自然資源。

強化社會各主體協同治理。主體功能區是一個綜合系統工程，具有典型的“條塊結合”的特征，不能僅依靠某一部門、某一領域具體工作就能實現，需要形成全社會共同推進實施主體功能區戰略的政策和監督機制，明確中央與地方、政府與市場、政府各部門之間的責任分工，明確統籌推動主體功能區戰略的協調協商機制。

突出區域協同和功能融合。主體功能區在對區域進行分工，促進區域差別化發展基礎上，還應推動區域均衡和協同發展；在區域間，協調好不同類型主體功能區、不同區域之間的發展權益共享；在區域內，協調好主體功能、其他功能、復合功能的關系，促進農業、生態、城鎮等不同功能融合。

加強各項政策工具協同。加強規劃和政策之間協同，在“多規合一”基礎上，強化規劃決策、用途管制、要素配置等政策之間的協調，促進自然資源管理各環節各要素管理皆與主體功能定位相匹配，實現基于“多規合一”的“多政協同”。

激勵化

精準約束和有效激勵相結合。主體功能區政策不是要限制地方發展，而是要明確地方發展的規則，讓地方政府明白“能干什么”“不能干什么”，引導地方高質量發展。目前在國土空間規劃中統籌劃定了“三區三線”，已經將主體功能區戰略意圖精準落地，“三區三線”的嚴格管控進一步強化了底線約束作用，下一步需要建立有效的激勵政策，正面激發新的發展動能。

地方承擔的責任和利益對等。不同主體功能定位區域，承擔不同的國家和區域發展任務，農產品主產區、重點生態功能區因承擔糧食安全、生態安全保障的重要任務，在一定程度上喪失了發展的機會，需要通過利益的調節和再分配，共享發展的權益和成果。

地方發展應“輸血”與“造血”相結合。主體功能區政策要推進共同富裕，不能只依靠中央財政轉移支付，來彌補農業、生態保護區域的發展短板，要更多依靠高品質農產品、生態資源優勢，建立健全生態產品價值實現機制，將綠水青山轉化為金山銀山，實現這些區域的自我發展。

具體建議

強化主體功能區政策制度頂層設計，形成治理合力

加強頂層統籌，促進各級政府和部門協調機制。建立國家層面統籌推進主體功能區戰略的議事協調機構，明確有關部門和地方職責，加強央地協同和部門協同，加強對重大問題的統籌協調。適時研究出臺新時期完善落實主體功能區戰略和制度的中央文件，明確新時代主體功能區戰略的使命定位和重點任務，凝聚各方共識。強化政府和部門責任分工與協作，各級地方政府具有落實主體功能區戰略制度的主體責任，應統籌協同各部門立足職責，協同推進主體功能區戰略制度；自然資源部門牽頭負責主體功能區戰略制度總體協調落實，發展和改革委、財政等相關部門負責產業準入、轉移支付等政策制定和實施管理。

完善配套政策制度體系，形成按主體功能定位統籌要素配置的合力。完善主體功能區政策體系，緊緊抓住“人、地、產、錢”等關鍵要素，完善主體功能區配套政策和績效考核制度，出臺與主體功能區定位相匹配的自然資源政策，增加政策含金量和精準性，增強正向激勵作用。強化戰略統籌和區域協同，建立主體功能區戰略與區域協調發展戰略、區域重大發展戰略、新型城鎮化戰略等的協調機制，協調解決生態安全、糧食安全、能源安全、邊疆安全與城鎮化發展等空間沖突重要問題，促進區域差異化協同發展。

搭建國土空間治理的綜合政策平臺，形成政策合力。以縣級行政區為空間政策單元，搭建以主體功能區政策為核心的空間治理平臺，實現了“空間規劃”與“公共政策”的緊密結合，進而整合各部門力量共同實現空間治理目標，為國家治理能力現代化目標下的空間規劃體系改革提供重要平臺和抓手。加快法制建設，加強《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》等立法進程，強化主體功能區的法律地位。

完善農產品主產區政策，保障糧食安全、提升農產品生產能力和引領鄉村振興

優化水土資源配置，加強耕地和永久基本農田保護。夯實糧食安全根基，嚴格耕地總量保護，將非農建設、農業結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用，統一納入占補平衡管理；鼓勵恢復增加耕地面積，允許超出規劃目標之外的新增耕地指標進行跨區域流轉；提升耕地質量，引導高標準農田建設、黑土地保護、酸化耕地治理、鹽堿地改造等重大工程任務向農產品主產區傾斜；通過以縣域為單元的土地綜合整治優化耕地布局，將山上的耕地逐步調整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡；強化水土匹配，加大流域水資源配置向農產品主產區傾斜，在水資源匱乏地區布局建設引調水工程和發展節水農業；避讓行洪通道，建立災害保險制度，減輕嚴重自然災害給農民造成的財產損失。

制定鄉村振興用地正面清單，加大農業功能平臺建設和用地傾斜。提升“大食物觀”下重要農產品生產能力，引導農業“兩區”（糧食生產功能區、重要農產品保護區）、田園綜合體、現代農業產業園布局向農產品主產區集聚；制定鄉村振興產業用地正面清單，加強金融支持與土地要素保障，允許納入清單的項目探索在城鎮開發邊界外實施點狀供地。促進農村一、二、三產業融合發展，優先保障農產品初加工、冷鏈、以及農田水利等基礎設施用地；使用村莊建設用地（203）范圍內的耕地，服務于鄉村振興建設的，不需落實耕地“占補平衡”。

強化資金和項目支持，提升縣域基本公共服務能力。推動建立農產品主產區一般性財政轉移支付制度，探索將分散在各個部門、用途相近的涉農資金整合使用；縣域補短板和基本公共服務，采用計劃用地指標單列方式，優先保障農業生產和公共服務設施用地；重大基礎設施布局和基本公共服務更多考慮農產品主產區需求，國家專項資金、地方專項債資金應在耕地保護、糧食倉儲及外運通道建設等方面給予傾斜。

完善重點生態功能區政策，維護生態安全、提升生態功能和踐行“兩山”轉化

細化生態保護紅線管控和動態調整規則，守牢生態安全底線。細化完善生態保護紅線和自然保護地管理規則，在不破壞生態功能的前提下，制定原住居民生產生活、適度參觀旅游等允許的有限人為活動管理細則，降低開發利用活動對生態系統的擾動；結合自然保護地優化調整、生態修復重大工程實施等，動態優化生態保護紅線布局和范圍，實施一體化生態修復，提升生態系統功能和質量。鼓勵重點生態功能區建設用地減量，通過整治、復墾等方式有序恢復和增加生態用地，建立生態用地省域內增減掛鉤使用機制；優先布局開展生態修復重大工程和項目，增強流域上游水源涵養和中下游洪水調蓄能力，調整優化林、草、水、濕、田生態系統結構，提升生態系統功能與質量，為人民提供更多優質生態產品。

建立生態空間保護性利用規則，形成人與自然和諧共生的利用方式。支持將不影響生態功能的經營活動及公共設施建設需求納入國土空間規劃，實施生態空間差別化用途管制，允許進行適度的旅游及相關必要設施項目建設，探索“征轉分離”“不征不轉”等差別化管理；探索對重要生態區域內農田、城鎮、礦產、經濟林等的生態化利用；增設生態設施用地地類，保障生態管護相關設施用地需求；以“空間準入”替代“產業準入”負面清單，制定“兩山”轉化產業準入正面清單，加大正面清單用地支持。

建立生態資產和價值實現機制，完善“兩山”轉化機制路徑。暢通“兩山”轉化路徑，優先保障生態產業化和產業生態化用地，采取拓展融資渠道、貸款貼息、降低利息、降低經營負擔成本等措施，支持相關產業發展；豐富生態產品價值實現路徑，建立健全碳交易碳排放等生態產品價值實現機制，搭建自然資源資產運營管理平臺；建立與主體功能區戰略實施、自然資源資產有償使用相銜接的橫向生態保護補償制度，補償標準要突出對生態空間的數量、功能的考慮。

健全城市化地區政策，集聚人口產業、集約綠色發展轉型和提升城市品質與韌性

積極引導人口流動和產業布局，提高人口經濟聚集能力。有效集聚人口和經濟，健全與人口流動相適應的資源要素配置機制，城市化地區新增建設用地增加規模與區域人口、吸納轉移人口數量、耕地面積相掛鉤，指標向基礎設施、公共服務用地等適當傾斜，向中心城市的周邊城市傾斜；強化對超大城市、特大城市空間管控，實施城鎮建設用地減量化策略。

有效激勵立體復合利用土地，促進空間資源節約集約。促進集約綠色發展轉型，完善增存掛鉤機制，通過新增建設用地計劃指標分配促進存量建設用地消化，提升土地供應中存量用地的占比；完善土地復合利用政策，確定不同條件和目標下土地用途兼容要求，鼓勵各類功能用地復合設置；推動土地立體開發，在安全環保、公益優先、地上與地下相協調的前提下，適度開發地下空間。

合理布局公共服務設施和災害防治體系，提升城市品質和韌性。引導社區公共服務設施分散均衡布局，提供全齡友好的基本生活服務，提高教育、衛生、文化、體育、養老等社區公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率；加強城市的歷史文化保護，給予容積率獎勵；統籌布局交通道路、指揮中心、重要決策部門及其正常運轉必需的電力、通信等設施選址，城鎮建設提高防洪排澇標準。

強化不同主體功能和不同政策的統籌協調，促進區域協調發展和共同富裕

建立主體功能區綜合統籌區，促進不同主體功能區之間協同發展。依托城市群、都市圈等推動主體功能綜合布局，統籌區域人口、產業、公共服務、基礎設施、水土資源要素統籌配置，提升農業、生態空間的就近供給能力，形成功能較完備、供應鏈較短、分布式、在地化的主體功能綜合統籌區。在此基礎上，完善統籌區內跨縣域耕地占補平衡、建設用地增減掛鉤及指標交易等政策工具，引導耕地、林草水濕等生態用地、城鎮建設用地，分別向農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區集中布局。鼓勵農產品主產區、重點生態功能區在城市化地區合作共建產業園區，發展“飛地”經濟，通過稅收分成的方式共享發展成果。

探索復合功能政策設計，促進主體功能區內主體功能與其他功能融合發展。促進農業、生態、城鎮空間的功能融合，實施耕地生態化管護，減少農藥化肥施用，在不破壞土地耕作層的前提下，發揮農用地的生態、景觀、體驗等多重功能；探索利用生態空間發展文旅、醫養等產業的保護性利用方式，明確不破壞生態功能的適度參觀旅游、配套服務設施、必要公共設施建設等人為活動類型、規模、布局要求；探索利用城鎮建設用地發展都市農業和設施農業，鼓勵利用城市零散、碎片的開放空間建設小型綠地、小公園、街心花園、社區小型運動場所等“口袋公園”，城鎮開發邊界內公園綠地不納入新增建設用地管理。強化自然資源政策全要素協同，整合國土空間規劃、用途管制、耕地保護、節約集約用地、生態修復和土地綜合整治、自然資源產權等關鍵政策工具，促進自然資源要素按不同主體功能定位差異化配置。

健全財政轉移支付機制，促進區域發展利益平衡調節。協調完善財政等配套政策，完善重點生態功能區財政轉移支付，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高、面積較大、保護較好地區的財政轉移支付力度；涉農資金更多向農產品主產區傾斜，推動建立農產品主產區一般性轉移支付制度；加大中央預算內投資對農產品主產區和重點生態功能區傾斜力度。

完善政策實施監測評估考核機制，建立全生命周期的主體功能區治理

建立監測評估調整機制，實施主體功能區戰略和政策動態管理。建立主體功能區戰略制度的監測評估體系，結合國土空間規劃監測評估，建立健全資源環境承載能力監測預警長效機制，加強主體功能區實施成效監測評估。建立主體功能區動態調整和實施管理機制，根據主體功能區監測評估結果，銜接區域協調發展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略、鄉村全面振興等戰略要求，深化細化戰略性綜合功能區域空間布局，為推進高質量發展提供空間支撐保障，結合“五級三類”國土空間規劃編制實施，建立主體功能區名錄動態調整機制。

強化三條控制線精準約束作用，推動主體功能區戰略逐級落地。制定三條控制線動態管理規則，允許按照數量有增加、質量有提升、生態有改善、布局更優化的要求，對永久基本農田布局進行局部調整；結合自然保護地整合優化和生態功能評估結果，對生態保護紅線布局進行調整優化；按照總體穩定、幅度有限、程序規范的原則，在不涉及永久基本農田、生態保護紅線，不突破城鎮開發邊界擴展倍數的前提下，可對城鎮開發邊界形態進行局部優化。

完善差異化績效考核機制，促進政府主體責任落實。完善差異化績效考核制度，在嚴格“三區三線”底線管控的基礎上，農產品主產區重點考核耕地規模和質量、農業綜合生產能力、農民收入和民生改善等方面指標，重點生態功能區重點考核生態保護紅線、生態環境質量、生態產品價值實現等方面指標，城市化地區重點考核地區生產總值和財政收入、要素集聚程度和產出效率、創新和高質量發展能力等方面指標。建立健全基于主體功能區的差異化績效考核制度，加強考核結果在評優評先、資金分配、干部任用、離任審計等方面的應用。

（作者：祁帆、趙成雙蘋、邵思宇，中國國土勘測規劃院；邱思齊，上海市地質調查研究院；陳江龍，中國科學院南京地理與湖泊研究所；劉邦瑞，安徽省國土空間規劃研究院；編審：劉一霖；《中國科學院院刊》供稿）