【生態觀察】

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》(以下簡稱《規定》)，明確：“中央實行生態環境保護督察制度，設立專職督察機構，對省、自治區、直轄市黨委和政府、國務院有關部門以及有關中央企業等組織開展生態環境保護督察。”

2016年1月，黨中央、國務院正式啟動中央環境保護督察。中央環境保護督察和2018年8月后更名的中央生態環境保護督察同屬生態環保的政治巡視和法治巡視。從成效來看，第一輪督察問責了1.8萬多人，解決了8萬多個人民群眾身邊的生態環境問題；第一批督察“回頭看”追責6219人，推動解決了3萬多個群眾身邊的生態環境問題，各地生態環境質量得到顯著提升。總體上看，以《規定》的印發為標志，我國生態環境保護從認識到實踐正發生歷史性、轉折性、全局性變化。

目前，中央生態環境保護督察正從以督促地方端正生態環保態度和打擊生態環境違法為主要任務的階段，步入以強調增強生態環保基礎、提升綠色發展能力為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，實施越來越深化，重要領域越來越得到各方面認可。

具體來講，面對建設新時代生態文明的目標和任務，中央生態環境保護督察制度的實施呈現出以下一些新特點：

從督察功能來看，中央生態環境保護督察從注重生態環境保護向促進經濟、社會發展與環境保護相協調轉變，推進了各地的高質量發展。經過三年多的督察工作，我國生態環境質量得到明顯改善，經濟質量也得到一定提升。例如，在對“散亂污”企業的整治中，環境友好型企業得到更多發展空間，經濟效益不斷提高。可以說，中央生態環境保護督察解決了環保法律施行過軟的問題，促使環境保護真正進入“五位一體”大格局。此外，中央生態環境保護督察要求各地把握生態環境保護的工作節奏，嚴禁“一律關停”“先停再說”等“一刀切”的做法。這些措施，也有利于經濟社會發展和環境保護的長遠協調共進。

從督察事項來看，中央生態環境保護督察從側重環境污染防治向生態保護和環境污染防治并重轉變。2016年至2017年，中央環境保護督察組通報的事項主要是環境污染，如水環境質量和空氣質量、污水處理設施配套管網建設、工業園區環境污染、區域性行業性環境污染、規模化畜禽養殖場污染、城鎮垃圾處理、飲用水水源地保護等問題。2018年8月后，生態保護的內容在督察反饋意見中的比重增大，生態破壞問題得到更多關注。

從督察模式來看，中央生態環境保護督察從全面的督察向全面督察與重點督察相結合轉變。2016年至2017年開展的第一輪中央環境保護督察，目的之一是通過社會舉報、現場檢查、空中遙感、地面監測等手段，發現、暴露歷史積累和現實存在的環境污染和生態破壞問題，督察組反饋的內容是全方位和多層次的。到了中央生態環境保護督察“回頭看”階段，督察的針對性有所加強，針對已發現問題的“點穴”式和“緊盯”式督察更多。緊盯關鍵問題，能夠促進地方補齊基礎設施建設的短板，推進產業結構的調整。2019年啟動的第二輪中央生態環境保護督察工作，將圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅戰行動計劃和方案，采取針對性的督察，同時對重點國有企業開展生態環境保護督察，以點帶面，提升所有企業在新時代的生態環保守法水平。

從督察方式來看，中央生態環境保護督察從監督式追責向監督式追責和輔導性輔助并舉轉變。中央環境保護督察自啟動以來，發現了一大批生態環境問題，追責了一批領導干部，推動地方提高了生態環境保護的意識和責任感。但一些地方在督察后提出：一些生態環境問題的產生原因是地方能力建設滯后，科技和管理能力不足，地方發現不了問題，即使發現也難以解決。針對這一現象，從2017年10月起，原環境保護部派出隊伍下沉到京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，幫助當地制定大氣污染控制的“一市一策”，受到地方的歡迎。

從督察重點來看，中央生態環境保護督察從著重糾正環保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉變。地方出現的一些生態環境問題，表面看是企業的違法問題，但從深層次看則是地方政府的環境保護基礎設施建設滯后的問題。2016年開始實施的中央環境保護督察，既指出各地的環保違法違規現象，也對各地污水處理設施建設的情況開展通報。區域污水處理設施的建設屬于提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅關注治標，還考慮治本。在第一輪督察后，各地的污水處理設施建設進展普遍提速。到了中央生態環境保護督察“回頭看”階段，督察意見涉及的空間開發格局優化、產業結構調整、淘汰落后產能、產業區域布局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂污”企業等治本事項的比重有所增加，體現了治標與治本并重。

從追責對象來看，中央生態環境保護督察從主要追責基層官員向問責包括地方黨政主要領導在內的各層級官員轉變。地方出現的一些生態環境問題，表面看是基層的執法問題，實質是地方黨委和政府的重視程度問題。2016年1月在河北試水的中央環境保護督察，問責的對象還主要是處以下官員，隨著中央對多位省級黨委原負責人的處理，被問責的干部級別整體提高。實踐證明，問責地方黨政主要領導和部門主要領導，對于倒逼地方各級黨委和政府層層傳導環保壓力，調整產業結構，淘汰落后的工藝和設備，解決“散亂污”問題，促進綠色發展，作用巨大。

從督察規范化來看，中央生態環境保護督察從專門的生態環境保護工作督察向全面的生態環境保護法治督察轉變。首先，與督察工作相關的法制建設得到加強。中央環境保護督察起步時主要的依據是《環境保護督察方案（試行）》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。隨后，中央結合實際中遇到的問題修改了《中國共產黨巡視工作條例》，發現和處理生態環境違紀違規問題的黨內法規依據更加配套。在督察中，為了精準問責，防止追責擴大化，相當多的地方黨委和政府聯合出臺了生態環境保護的“黨政同責”“一崗雙責”權力清單文件。可見，以前由政府主要承擔生態環境保護責任及政府部門中主要由環境保護部門承擔生態環境保護責任的局面得到明顯轉變。

從督察體制來看，中央生態環境保護督察正在得到其他機構的巡視和督察工作的協同支持，督察的權威性得到進一步增強。2018年全國人大常委會開展了大氣污染防治法執法檢查；2018年6月，自然資源部對幾起侵占農地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件作出自然資源督察通報；2018年8月，自然資源部設立國家自然資源督察辦公室……這些督察和巡視對于配合中央生態環境保護督察的實施起到重要的促進和保障作用。

以上種種轉變表明，中央生態環境保護督察制度作為社會主義生態環境法治制度的重要內容，其有效實施將會有利于2020年污染防治攻堅戰目標的實現，并為2035年基本實現美麗中國的目標奠定堅實的基礎。（作者：常紀文，系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）