生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》的通知（以下簡稱《指導意見》），引起各界廣泛關注。

為貫徹落實《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》部署要求，進一步推動深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，《指導意見》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護領域執(zhí)法職責，建立職責明確、邊界清晰的執(zhí)法體制，并對實行綜合執(zhí)法的范圍進行了明確和細化。準確理解《指導意見》及職責整合的改革精神，對整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相適應的行政執(zhí)法體系具有重要意義。

本文將就生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的職責調(diào)整進行解讀，供各位讀者參考。

解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復執(zhí)法

《指導意見》指出，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍將整合相關部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責。

“職責明確、邊界清晰”是國家實施生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的目標方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護領域多頭、多層重復執(zhí)法問題較為突出。

1. “統(tǒng)管與分管”模式。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關部門依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。原環(huán)保部門與其他“有關部門”共同履行環(huán)境保護職責，屬于“統(tǒng)管與分管”相結(jié)合的模式。近年來，湖南、陜西、內(nèi)蒙古、山東、重慶等十余個省、區(qū)、市制定了環(huán)境保護工作職責規(guī)定，少的涉及20余個部門，多得涉及50余個部門，職責分散交叉、重疊問題突出。

2. 橫向上存在多頭執(zhí)法問題。

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法”。生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法兩個主要方面。

對污染防治執(zhí)法領域而言，法律、標準體系較為健全，但執(zhí)法權(quán)較為分散，個別領域存在“九龍治水”問題。以水污染防治執(zhí)法為例，“地表水”執(zhí)法由環(huán)保部門負責，“地下水”執(zhí)法國土和水利部門還存有爭議；“岸上”的污染源執(zhí)法由環(huán)保部門負責，“水上”的污染源執(zhí)法由交通、海事、海洋等部門負責。執(zhí)法權(quán)分散導致職責交叉不清，部門間協(xié)調(diào)不暢，同時也容易造成能力配置的重復浪費，多頭執(zhí)法。

對生態(tài)保護執(zhí)法領域而言，法律、標準體系，以及執(zhí)法事項和執(zhí)法主體均較為分散。目前還沒有針對生態(tài)保護的系統(tǒng)性專門立法，經(jīng)過對法律和國務院行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理，與生態(tài)保護高度相關的執(zhí)法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規(guī)中，涉及國土、水利、農(nóng)業(yè)、林草、海洋、住建等部門，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于資源開發(fā)利用保護和生態(tài)建設，很多領域沒有針對生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)。

3. 縱向上存在多層執(zhí)法問題。

省級以下環(huán)境執(zhí)法隊伍普遍存在“職責同構(gòu)”問題，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，除核與輻射、機動車、消耗臭氧層物質(zhì)等領域明確只能由國家級、省級生態(tài)環(huán)境部門承擔的執(zhí)法事項外，其余執(zhí)法事項均可由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”承擔，執(zhí)法職責“上下一邊粗”，層級事權(quán)不清、同級環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，多頭執(zhí)法、碎片化嚴重。某個具體的案件，省、市、縣三級均有權(quán)查處，有限的執(zhí)法資源沒有充分利用，也容易造成多層執(zhí)法問題。

因此，實施綜合執(zhí)法改革，不僅要厘清部門間的職責邊界，更需要劃分不同層級的事權(quán)。

解讀2：改革方式——跨部門整合執(zhí)法權(quán)

《指導意見》明確了原環(huán)境保護、國土、海洋、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等6個部門工作職責的具體整合范圍。并明確要求，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，相關部門不再行使上述行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)。

1. 綜合執(zhí)法隊伍與其他行業(yè)管理部門的關系。

跨部門整合處罰權(quán)，其法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)”。整合后，綜合執(zhí)法隊伍職責范圍將大于同級生態(tài)環(huán)境部門。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》第二十五條明確了組建生態(tài)環(huán)境部的職責整合，相比而言，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍承擔的執(zhí)法職責更廣，主要表現(xiàn)在整合了國土部門對因開發(fā)土地、礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)，林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。

在組織架構(gòu)上，日常工作由生態(tài)環(huán)境部或省級生態(tài)環(huán)境廳的內(nèi)設執(zhí)法局承擔，主要負責牽頭建立健全行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍的協(xié)調(diào)配合機制，協(xié)調(diào)國家或省級相關部門加強對綜合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的有關業(yè)務指導。在工作關系上，相關行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍屬于業(yè)務指導關系，對于劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項，國家或省級相關行業(yè)管理部門通過制定相關業(yè)務政策、法規(guī)、標準和技術(shù)規(guī)范等措施進行業(yè)務指導。

2. 跨部門整合執(zhí)法權(quán)的邊界劃定。

土地、礦藏、自然保護地既可以理解為生態(tài)的一部分，也可以理解為一種資源；既可以是生態(tài)保護的執(zhí)法對象，也是資源保護的執(zhí)法對象。現(xiàn)實操作中，執(zhí)法邊界較為模糊。例如土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等領域的保護，既有生態(tài)屬性、自然屬性，也有資源屬性、經(jīng)濟屬性。自然資源部設有執(zhí)法局，負責查處自然資源違法案件。生態(tài)環(huán)境部也設有執(zhí)法局，負責查處重大生態(tài)環(huán)境保護違法案件。生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定“監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動、重要生態(tài)環(huán)境建設和生態(tài)破壞恢復工作”。個別、局部的資源不合理開發(fā)利用并不必然導致生態(tài)破壞，執(zhí)法邊界較難把握，需要對照法律法規(guī)，對執(zhí)法事項的調(diào)整作出具體規(guī)定。

3. 以行政處罰權(quán)為核心的執(zhí)法權(quán)。

《指導意見》指出，整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能。

根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第十七條“行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關的行政強制措施”和《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)”等規(guī)定，可以由一行政部門集中行使與行政處罰權(quán)有關的行政強制措施。

目前，國家正在制定與綜合執(zhí)法改革配套的執(zhí)法事項指導目錄，細化到具體的法律法規(guī)條款，更利于地方操作。

解讀3：執(zhí)法主體——以誰的名義執(zhí)法

《指導意見》指出，整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍以本級生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能。

以誰的名義執(zhí)法，將對執(zhí)法程序、行政復議等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。目前絕大多數(shù)地方環(huán)保部門均以部門名義執(zhí)法，能夠較好地履行執(zhí)法職責，沒有調(diào)整執(zhí)法主體的必要性。

同時，以本級生態(tài)環(huán)境部門名義執(zhí)法可以較好地與縣級“局隊合一”模式相匹配。《指導意見》提出縣級生態(tài)環(huán)境分局一般實行“局隊合一”體制。具體模式由地方明確，可以參考公安機關內(nèi)設大隊的模式，縣級生態(tài)環(huán)境分局可以內(nèi)設生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。此種模式下，不宜以內(nèi)設機構(gòu)的名義行使執(zhí)法權(quán)。

解讀4：放眼未來——生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的長期考慮

《指導意見》指出，生態(tài)保護執(zhí)法是指生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍依法查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行為。

如何理解生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法這一概念，是改革的基礎，但目前缺乏規(guī)范的定義。《環(huán)境保護法》第二條對環(huán)境的概念進行了定義，指“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。但是生態(tài)環(huán)境保護明顯更加寬泛。

《指導意見》對生態(tài)保護執(zhí)法的定義，明確與此次綜合執(zhí)法改革整合的范圍不同。這從側(cè)面說明，此次生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革還沒有實現(xiàn)“完全整合”。改革不僅要立足當前，更要放眼未來，一次改革不能實現(xiàn)的目標，可以多次分步實施。《環(huán)境保護法》第二條對環(huán)境的定義，以及《指導意見》對生態(tài)保護執(zhí)法的定義，可以視為生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革最終目標范圍。

解讀5：鼓勵探索——地方可實行更大范圍的整合

《指導意見》指出，各地可以根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)章和工作需要，進一步整合地方有關部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責，由生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使。已經(jīng)實行更大范圍跨領域跨部門綜合行政執(zhí)法的，可以繼續(xù)探索。具備條件的地區(qū)可結(jié)合實際進行更大范圍的綜合行政執(zhí)法。

1. 實行更大范圍綜合執(zhí)法面臨的現(xiàn)實問題。

一是垂直管理部門與地方政府存在博弈。生態(tài)環(huán)境部門實行省以下垂直管理體制，但人事關系、機構(gòu)編制仍依賴于地方。地方生態(tài)環(huán)境部門力量基本呈倒金字結(jié)構(gòu)，越往基層，力量越弱。地方政府對垂直管理部門的支持力度可能會受到影響，現(xiàn)有的執(zhí)法力量不足以支撐更大范圍的綜合執(zhí)法改革。

二是責任和權(quán)力不匹配。縱向壓力傳導上，中央和省級有生態(tài)環(huán)保督察、強化監(jiān)督等手段，縣級（包括直轄市區(qū)縣級）屬于“只進不出”，雖然可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法，但仍要承擔法律責任。橫向上，生態(tài)環(huán)保并非相關部門主業(yè)，有的地方表示，有的相關部門很少或者沒有開展過生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。集中執(zhí)法權(quán)后，由于監(jiān)管欠賬較多，問責焦點也更加集中。

2. 地方機構(gòu)改革應該把握的原則。

一是把握好地方機構(gòu)設置的一致性和特殊性。在確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一基礎上，賦予地方更多自主權(quán)，不要求“上下一般粗”，重點是強化綜合執(zhí)法隊伍的機構(gòu)配置。

二是把握好正向監(jiān)管與逆向執(zhí)法的職責邊界。合理集中執(zhí)法權(quán)，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，杜絕多頭執(zhí)法和監(jiān)管真空，重點是要堅持“集中、統(tǒng)一”的定位，確定符合地方實際的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)方案。

三是把握好權(quán)責一致與職能匹配的結(jié)合點。配置與職責匹配的執(zhí)法隊伍，將“編隨事走、人隨編走”落到實處，重點是劃分各層級執(zhí)法機構(gòu)的事權(quán)，明確人員編制的劃轉(zhuǎn)方式，增強基層執(zhí)法力量。

全國地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的側(cè)重點各有不同，綜合執(zhí)法職責整合范圍應該因地制宜，符合工作實際。