環境敏感項目靠什么脫敏？
|
|
本報記者劉曉星
如今，反對立項、反對投產，已經成為群體過敏反應的本能姿態。公眾擔心重化工、垃圾焚燒等項目的環境風險，地方政府和企業則力證其安全。上馬還是暫停，成了一個誰也說服不了誰的問題。
反思諸多因環境敏感項目上馬而引發的群體性事件，從源頭上看，很大程度上歸因于我國當前環境敏感項目決策機制的不完善。
當前，我國環境敏感項目決策機制存在哪些問題？如何杜絕一起起類似事件的一再重復？在日前召開的環境健康風險交流科普會上，專家、企業代表及公眾代表在同一平臺上，圍繞環境敏感項目上馬的決策機制問題，進行了充分的對話和交流。
問題一
公眾為何患上過敏癥？
與現代科技相伴而生的環境污染、生態破壞等風險不斷加大，公眾關注度日益提升，在諸多風險中，應對環境風險的緊迫性日益凸顯。近年來，因環境敏感項目引發的群體性事件大約以年約29%的速度遞增，而且對抗程度明顯高于其他群體性事件。環境類群體性事件凸顯了公共危機管理和風險評估與控制決策的重要性。
中國科學院大學教授胡志強向記者介紹說，目前中國乃至全球都面臨著風險治理的危機，這種危機表現為在面對一項公共風險決策的時候，公眾與政府、專家之間存在著觀點和態度上的分歧。
不久前，福建省漳州市古雷騰龍芳烴PX項目開工不到兩年再次發生爆炸事件，引起了社會各界對PX等環境敏感項目決策機制問題的強烈關注。
從漳州古雷PX項目的來龍去脈可以看到，其先后經歷了廈門階段和漳州階段。不難發現，在廈門階段，這一項目采用了相對民主的決策模式，進行了比較充分的風險溝通和公眾參與，經過一系列的專家提案、網絡投票和座談會，決策方最終放棄了在廈門興建PX項目。但在漳州階段，對于專家和公眾觀點充分聽取和考量則存在不足。
《環境保護法》和《環境影響評價法》明確規定，未依法進行環境影響評價的開發利用規劃和建設項目，不得組織實施和開工建設。漳州古雷PX項目在環境影響評價尚未經過批準時，即擅自開工建設，因此受到了環境保護部的行政處罰。
雖然之后這一項目也得到了國家發改委的“發展規劃批復”，但因其環評未通過環保部門的審查，再次擅自開工建設的行為違反了《環境保護法》等法律的相關規定。
記者在采訪時了解到，在一些地方，環境問題引發群體性事體的一個重要誘因就是地方政府片面強調GDP，為了經濟增長而不惜上馬公眾反對的項目，甚至以破壞生態環境為代價而換取經濟增長。而這種現象并非個案。
按照人類趨利避害的本能，綜觀世界各地的經驗，環境敏感項目上馬引發公眾反對在所難免。
公眾對諸如PX、垃圾焚燒等環境敏感項目風聲鶴唳、草木皆兵，其“罪魁禍首”緣于一些地方政府相關部門的職能缺位。
“這無疑對目前我國社會治理提出了一系列的挑戰。”胡志強說。風險溝通是風險管理者以及其他相關各方為了更好地理解風險及相關問題并進行決策，就風險及相關評估相互交流以期達成共識的過程。
漳州古雷PX項目從選址、論證到投入生產，未見到其進行充分的風險溝通，自始至終僅有2013年3月進行了短暫的環評公示。
在采訪中，一些業內專家表示，公眾反對PX項目，目前還很難說是“無條件拒絕”，問題的根源還是一些地方政府將公眾視為環境決策的局外人。不知情反而加重了人們對自身環境權益不保的擔憂。如果政府嚴格進行環評，環評報告真正公開，民眾充分知情，即使民眾心存疑慮，政府也可以一方面答疑解惑，另一方面持續完善環保設計。
在浙江省寧波市民對鎮海煉化一體化項目不知情的情況下，當地政府已經“累計投入資金64億元”。當人們提出質疑，政府又未能與公眾平等對話，局面終至不可收拾。
只有政府信息充分透明、征求民意，謠言才能止于公開。公眾對PX、垃圾焚燒等項目敏感，既是由于知情權未得到充分保障，也是對政府信息公開歷史欠賬的裂變反應。網民的抵制情緒與信息神秘化有關，同樣，有些網友的認知也在偏向理性，“請依法公布所有的信息，不要擔心我看不懂。”
如今，伴隨著環境權利意識普遍覺醒，人們擔心重化工、垃圾焚燒等一些項目引發環境問題。地方政府事先不對項目環評進行全面公示，公眾被蒙在鼓里，而項目“前期工作”卻開展得如火如荼。正是這種做法引起公眾心中的憤怒，并引發猛烈的情緒暴發。
在采訪中，一位長期從事環評工作的業內專家向記者介紹說，風險溝通至少需要風險評估者、風險管理者和普通公眾三大群體進行充分的信息交流和討論，不同的觀點應當得到充分的表達。然而一些項目的決策過程，專家和公眾的觀點被忽略，專家、公眾和政府之間缺乏有效的溝通。
事實上，政府即使搞了環評，企業環保規劃周詳，也仍有可能陷入紙上談兵的困局。企業環保投入越大，后期運行成本越高，建而閑置的可能性就會越大。大連PX項目搞了環評，卻相繼發生相鄰中石化輸油管線爆炸和廠區潰堤，充分暴露出單方環評的漏洞。
所以，公眾參與環保博弈至關重要。公眾參與環保可以對企業與地方政府形成監督與制衡，有利于環境風險控制。公眾參與一方面為風險項目的決策提供了合法性的來源，另一方面也最大限度地消除了公眾對風險項目的疑慮。
環境影響評價聽證會是環評公眾參與的重要形式之一，通過不同利益相關者面對面博弈，既提高了公眾參與的廣泛性，又提高了環境影響評價的科學性。在風險項目決策中，公眾參與的方式還有許多，包括咨詢會、公眾調查、網絡投票等。
據了解，漳州古雷PX項目未進行充分的公眾參與。這一重要環節的缺失，對風險溝通、風險管理都造成了不良影響，從某種角度來說，也是引發事故的一個因素。
問題二
如何讓各方理性溝通與交流？
透過漳州古雷PX等環境敏感項目，我們從中可以看到我國當前環境敏感項目決策機制普遍存在的問題：公共決策過程有法不依，執法不嚴；信息交流不充分；缺乏公眾參與。
正如一位業內專家所言，我國當前的環境風險決策機制沒有有效地區分科學事實與民主價值，沒有充分結合專家模式和民主模式，沒有發揮出專家和公眾應有的功效，只是片面地由行政機關單方面做出決策。
從廈門、大連的PX項目到什邡的鉬銅項目，事態發展最終都以官方向民意妥協而緩和。看起來民意似乎是取得了一個又一個的勝利，但嚴格說來沒有贏家。一起起類似事件的一再重復，無疑是對社會的一次次割裂。我們應該找到一種機制，讓決策能夠最大限度實現民主化，讓博弈不以公眾與地方政府對抗的方式進行，讓妥協和理解不是在撕裂之后再出現。
盡管我國目前尚未有環境風險決策領域的專門法律，但涉及環境風險預防的法律卻已形成了龐大的體系。據統計，我國當前至少有《環境保護法》、《環境影響評價法》、《安全生產法》、《消防法》等22部法律將日常管理工作中的風險預防作為其規范的主要內容之一。另外，還有多部法律雖然不以風險預防為主要內容，但也涉及了日常風險規制的內容。對于已有的法律規定，各方主體必須嚴格遵守，做到有法必依、違法必究。
胡志強認為，環境敏感項目的決策過程必須依照法定程序，政府和企業違反法定程序進行審批和投產的，應當依法追究法律責任，對知法犯法、執法犯法的人員應當加大處罰力度。
完善的風險溝通機制至少應當做到4點：信息充分公開、過程充分開放、進行充分辯論和反思、對自身行為負責。
與漳州PX項目當初的情形相似，許多環境敏感項目決策中面臨的難題是公眾擔心項目的環境風險，地方政府和企業則極力想證其安全，此時專家的意見就顯得格外重要。由于專家掌握有大量的知識，在溝通中往往會表現出一種科學“自負”，但溝通的過程不是一個簡單“科普”的過程，而是一個專家、公眾和政府三方多向交流、傾聽和學習的過程。
“通過風險溝通可以彌補公眾知識不足，有利于利益相關方在協商過程達成理性共識。”胡志強說。
一方面，要恰當發揮專家的優勢，既不能過度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說了算。另一方面，要保障公眾的知情權，因為知情是公眾參與風險溝通的基礎，相對于政府和專家，公眾在風險信息的獲取方面處于十分弱勢的地位。
在日前召開的環境健康風險交流科普會上，與會者認為，公眾參與應當融入風險評估、風險溝通和風險決策的全過程。風險評估雖然科技性強，主要由風險評估專家主導，但是評估階段如果公眾能夠適當參與，將極大地消除公眾對項目環境風險的憂慮，有利于風險溝通和決策。
在風險溝通階段，公眾應是主要的溝通對象。公眾充分參與可以平衡專家的觀點，可以監督地方政府的決策行為，可以支持或改進風險項目的規劃，同時也有利于分擔日后可能出現的環境責任。
我國現階段的環境敏感項目決策多由地方政府單方面做出，公眾意見往往得不到采納。因此，我國當前更應當特別強調公眾參與，由政府引導公眾積極參與環境敏感項目的決策，豐富和完善公眾參與的形式，使公眾參與成為環境敏感項目決策的新常態。
令人欣喜的是，一些地方政府認識到上馬環境敏感項目公眾參與的重要性。公眾環境研究中心和自然資源保護協會聯合發布的120城市污染源環境公開指數（PITI）評價報告顯示，29個城市在近3年內召開過環境影響評價聽證會，占總評價城市24.17%，鹽城、貴州、北京在召開聽證會前通過媒體等廣泛告知公眾，尤其今年4月北京市在昌平區環保局召開的阿蘇衛循環經濟園項目環評審批聽證會還邀請了環保組織自然大學等參與，突破了目前我國公眾參與主體的局限性。
