一部符合實際需要的《大氣污染防治法》
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立法需要全國人大常委會投票表決，需要政治、經濟和社會博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點來看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但其中性的博弈結果也可以為各方所接受。
作者：常紀文
常紀文國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 、研究員
2015年8月29日下午，北京市區上空出現輕度霧霾，全國人大常委會在社會爭議聲中通過了被俗稱為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動，由中國環境科學研究院大氣所牽頭起草，筆者參與，迄今已經9年。草案進入國務院法制辦和全國人大常委會后，筆者參與了多次意見征求工作，并接受國務院法制辦的委托，從事霧霾區域防治體制制度和機制研究?？偟目磥?，通過的修訂草案響應了生態文明和綠色化發展的要求，傾聽了各方意見，體現了立法進步，但因為各種原因，也留下一些缺憾。
一、修訂的進步
針對現實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現了立法修訂的必要性。除了響應“大氣十條”的要求，將揮發性有機物、生活性排放等物質和行為納入監管范圍、嚴控船舶大氣污染排放、加強重污染天氣預警、加強環境風險的預防和控制、細化社會參與和監督、推行排污權交易，加強與《環境保護法》銜接、增加行政處罰條款、加強行政強制力、懲處監測數據造假、規定約談制度外，還體現了以下進步：
一是理順了大氣環境質量和污物排放總量的關系，體現了立法邏輯的科學性。大氣環境管理應當以空氣質量目標管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標的分配按年度分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”，理順了大氣污染防治的科學邏輯。在該邏輯的指引下，該法對大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構；指明了工作方向，即防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制?？梢哉f，該法修訂的立法主線是基本明晰的。
二是按照動態管理的思想應對大氣污染問題。首先，環境監管應把握中長期大氣污染物排放結構與總量趨勢。中國正處于轉型期，經濟下行壓力大，產業結構、能源結構、污染物排放等具有不確定性，環境管理措施變化必須具有合理的預期。為此，此次通過的修訂草案規定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學技術研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現了大氣環境動態管理的思想。其次，環境監管也應把握短期內的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過的修訂草案規定：“國務院環境保護主管部門應當組織建立國家大氣污染防治重點區域的大氣環境質量監測、大氣污染源監測等相關信息共享機制，利用監測、模擬以及衛星、航測、遙感等新技術分析重點區域內大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開?！?/p>
三是通過提高燃油質量標準來解決機動車大氣污染問題，體現了立法敢于碰硬的擔當性。在一些城市，機動車已成為主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機動車過多、機動車質量和油品質量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機動車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規定“制定燃油質量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實施”；石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。這為環境保護部和國家質量監督檢驗檢疫總局介入石油煉制和供應提供了法律基礎，打破了“三桶油”在油品質量控制方面的強勢局面，維護了社會公共利益。
四是規定了重點區域大氣污染聯防聯控和重污染天氣的應對措施，體現了立法的問題導向性。《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發性有機物、氨等大氣污染物，點源污染已發展成區域污染，工業污染已發展成工業、生活、交通和農業污染疊加的污染。國家和社會已經面對了越來越嚴重的區域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案除了在總則第二條第二款規定“加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物”外，還專門設立“重點區域大氣污染聯合防治”、“重污染天氣應對” 兩章，予以專門規范，具有問題導向意識。
二、修訂的缺憾
立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀點彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒有規定公民的清潔空氣權這一基本環境權利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒有采納環境行公益訴訟制度、篇章結構不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足：
一是盡管規定了許多法律責任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規定還是很多，導致法律的可實施性打了折扣。通過的修訂草案有很多規定，如“國家應當……”、“國家推行……”、“國家鼓勵……”、“國家鼓勵和支持……”、“地方各級人民政府應當采取措施，鼓勵……”、 “國家采取……”、“縣級以上人民政府質量監督部門應當……”等，譬如“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”，“國家采取有利于煤炭清潔高效利用的經濟、技術政策和措施，鼓勵和支持潔凈煤技術的開發和推廣”，“城市人民政府應當加強并改善城市交通管理，優化道路設置，保障人行道和非機動車道的連續、暢通”，沒有時間表和路線圖的要求，既無大錯，也無大用。如果政府或者部門不實施應當制定的計劃，不制定應對制定的措施，法律上并無處罰或者制約措施，社會也無相應的法律制約措施，最后導致法律主要還是監管行政管理相對人的法律，與法治的要求即既管行政管理相對人、也管政府的要求不相適應。最近，國務院正評估政策的落實率，要求落實率低的部門和地方說明情況，采取改進措施。法律規定的實施也要這樣。另外，此次通過的修訂草案的很多內容，如區域污染聯防聯控、能源結構調整、產業結構調整雖然都涉及了，也體現了源頭治理的要求，但是規定太過原則，可實施性不足；再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高？則沒有深入。法律和政策的區別要義在于前者具有國家強制力保障的可實施性，立法不能像寫宣言，涉及即可，必須保證其實施效果。但這個缺憾不是該法獨有的缺憾，由于歷史的原因，其他行政法律也或多或少地存在。
二是所規定的嚴格法律措施難以在地方常態性地實施。2014年修改《環境保護法》時，提高了罰款的標準，設立了按日連續處罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強力的手段；此次修改《大氣污染防治法》時，提高了罰款的標準，增加了按日連續處罰的種類，處罰的條款相比以前也大幅增加。但是這些嚴厲措施的實施僅靠公權機構的主動作為，是有邏輯缺陷的：如果執法機關疏于職責，不實施法律規定的嚴格監管職責和嚴厲的法律責任，可能承擔環境污染后果的社會毫無督促辦法；如果官員應當引咎辭職而其領導不讓其辭職，可能承擔環境污染后果的社會毫無啟動辦法；如果法院對訴訟不立案，可能承擔環境污染后果的社會也毫無糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒有精力糾正全國各地、各層級所有的違規現象，所以疏于監管執法導致法律規定沉睡的現象，在現實中仍比較普遍地存在。一些所謂嚴格的執法也往往夾雜個人利益和情感因素，使得局面變得更加復雜。為此，需要探索建立健全社會參與和監督制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制，讓行政監管的權力受到權利和其他權力的制度化約束。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒有解決這一問題，環境保護的運動式、選擇式執法可能還會在中國存在下去。不過，該遺憾在中國的其他行政法律中也或多或少地存在。
三是回避了非重污染天氣下機動車限行這一爭議性問題。此次通過的修訂草案規定了重污染天氣的機動車限行問題，即“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取……限制部分機動車行駛……等應急措施”，但最終未加入二審稿設立的非重污染天氣下的機動車限行規定，主要的原因是社會公眾擔心政府過分限制公民的財產權，違反《物權法》。其實限行包括強制限行和用經濟手段限行兩種措施。前者把在限行日和限行區行駛有關機動車作為違法行為來對待，予以處罰；后者則作為合法行為來對待，不過通過區別化的經濟政策予以調整。前者可以擯棄，后者可以嘗試。該法本可在經濟手段方面大有創新的作為，如規定擁堵費等經濟政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權實施，由地方根據具體情況在其權限范圍內規定”為由予以放棄，實在是遺憾。國家立法都解決不了的棘手問題，期望地方立法予以解決，不太現實。
三、總結
《大氣污染防治法》的一審和二審修訂稿發布后，學界出現一些質疑聲，主要的質問在于主線和思路不清晰、質量與總量的邏輯關系錯誤、區域聯合防治可操作性不強。在京的很多環境法學者甚至提出希望重新回爐，起草新的稿子。學者們著急，主要是因為立法資源有限，一部法律的修訂往往需要等待七八年甚至十幾年的時間，怕匆匆通過，發揮不了應有的作用。但在三審前，全國人大法律委敢于面對社會質疑，召開多次座談會，親自聽取各部門意見，一一梳理專家觀點，對修訂草案作了大幅修改，值得充分肯定。我們認為，在立法過程中，因為各方期望和利益不同，有爭議很正常。立法需要全國人大常委會投票表決，需要政治、經濟和社會博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點來看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但其中性的博弈結果也可以為各方所接受?？陀^地說，《環境保護法》的制定是一個歷史飛躍，專項環保立法短期內想超越《環境保護法》，難度很大。立法修訂到此程度，已經不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點，我們認為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當的積極意義的，它是一部符合實際需要的專項環境法律。我們希望該法能夠發揮預期作用，滿足社會的期待。
