治大氣要?jiǎng)幽男按笫中g(shù)”？
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◆童克難 邢飛龍 劉曉星
編者按
陽(yáng)春三月，又一次邁入“兩會(huì)時(shí)間”；大氣污染，又一次引發(fā)“萬(wàn)民關(guān)注”。全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法保護(hù)環(huán)境無(wú)疑是場(chǎng)重頭戲。在依法行政、依法治污的大背景下，《大氣污染防治法》的修改必將邁出新步伐。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞中心出席記者會(huì)時(shí)表示，2015年大氣污染治理將主要抓好4個(gè)方面的工作，首先就是修訂《大氣污染防治法》。
正在修訂進(jìn)程中的《大氣污染防治法（修訂草案）》與何時(shí)重見藍(lán)天息息相關(guān)，這樣一部被寄予厚望的法律還有哪些“美中不足”？?jī)蓵?huì)代表委員針對(duì)其中一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題提出了意見和建議。
焦點(diǎn)一：如何與新《環(huán)保法》有效銜接？
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在談到《大氣污染防治法》修訂時(shí)強(qiáng)調(diào)解決兩個(gè)問題：“第一個(gè)是要把新《環(huán)保法》公布之后，老的《大氣污染防治法》不適用的部分修改過來，使之保持一致。”
兩會(huì)代表、委員提出，《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱“修訂草案”）相較之前做了比較大幅度的修改，從原來的7章66條增加到8章100條，但還有一些地方?jīng)]有與新《環(huán)保法》實(shí)現(xiàn)很好的銜接。
立法理念須保持一致
中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋建議，在總則部分增加一條：“大氣環(huán)境保護(hù)和污染防治堅(jiān)持改善空氣質(zhì)量?jī)?yōu)先原則、生態(tài)安全第一原則、預(yù)防原則和綜合治理原則”。他強(qiáng)調(diào)，改善空氣質(zhì)量?jī)?yōu)先原則是大氣法對(duì)新《環(huán)保法》中環(huán)境優(yōu)先原則的具體體現(xiàn)，也是大氣污染防治立法目的的集中體現(xiàn)。
全國(guó)人大代表呂忠梅認(rèn)為：“修訂草案體現(xiàn)的是事后、被動(dòng)、片面的污染防治理念，缺乏事先、積極、全面的大氣環(huán)境質(zhì)量改善理念，與生態(tài)文明建設(shè)的要求不符，也與新《環(huán)保法》確定的保障生態(tài)安全、保護(hù)優(yōu)先的宗旨不符。”呂忠梅建議將修訂草案更名為《清潔空氣法》，以體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則，把空氣質(zhì)量提升、污染防治有機(jī)結(jié)合，建立綜合決策、多元共治的體制機(jī)制，保障公民的清潔空氣享用權(quán)。
此外，修訂草案沿襲了原有的“行政管理法”理念，管理手段單一、落后，以行政處罰為主，沒有貫徹新《環(huán)保法》已經(jīng)確立的以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，公民、社會(huì)、媒體參與的多元共治機(jī)制。同時(shí)，修訂草案對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用不夠，比如新《環(huán)保法》已經(jīng)規(guī)定的一些經(jīng)濟(jì)刺激手段、市場(chǎng)化措施，在修訂草案中基本未予體現(xiàn)。
全國(guó)人大代表包景嶺建議，在修訂草案的總則中增加一條：“向大氣排放污染物的，不得超過國(guó)家或者地方規(guī)定的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)和排污許可要求。”他認(rèn)為，新《環(huán)保法》對(duì)超標(biāo)、超總量排放污染物已做出明確規(guī)定，有必要將禁止超標(biāo)、超總量、超許可排放大氣污染物作為修訂草案的基本原則加以強(qiáng)調(diào)，形成回應(yīng)。
為新《環(huán)保法》配齊“手腳”
呂忠梅表示，修訂草案還存在一些與新《環(huán)保法》重復(fù)的問題。新《環(huán)保法》被定位為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，具有基礎(chǔ)性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。從這個(gè)意義上，修訂草案應(yīng)該將新《環(huán)保法》的原則性規(guī)定，根據(jù)大氣環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行具體化，不能照搬新《環(huán)保法》的內(nèi)容。
“目前我們大氣法的很多法條還是照搬新《環(huán)保法》的內(nèi)容。長(zhǎng)了‘牙齒’的新《環(huán)保法》，如果不配套‘手腳’，其可行性就會(huì)變差。”呂忠梅說。
大氣污染違法成本低、執(zhí)法難是老問題。違法成本低是企業(yè)從事違法行為的內(nèi)在動(dòng)力，也是造成環(huán)境違法較為普遍的主要原因。在當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法力量總體不足的前提下，取證難、程序復(fù)雜是影響執(zhí)法效率的主要因素。
新《環(huán)保法》規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、停產(chǎn)限產(chǎn)、查封、扣押等措施，大幅度提高了違法成本，而這些內(nèi)容在修訂草案中雖有體現(xiàn)，但基本都是新《環(huán)保法》的簡(jiǎn)單重復(fù)，沒有突破。
不論是今年1月1日起實(shí)施的新《環(huán)保法》，還是北京、上海、天津、陜西等地修訂實(shí)施的大氣污染防治條例，幾乎每部法律法規(guī)都被稱作“史上最嚴(yán)”，可見“鐵腕治理”已成大氣污染防治的共識(shí)之舉。
全國(guó)人大代表張全說：“修訂草案也應(yīng)當(dāng)按照‘過罰相當(dāng)’的原則，從制度設(shè)計(jì)上解決違法成本低、執(zhí)法難的問題，完全剝奪企業(yè)違法所得的預(yù)期利益，以消除企業(yè)的違法沖動(dòng)。”
張全建議在新《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上，修訂草案再增設(shè)差別化電價(jià)，停水、停電措施，“行為罰”等條款。
他說：“目前，全國(guó)環(huán)境監(jiān)管力量總體上呈現(xiàn)嚴(yán)重不足的狀態(tài)，因此亟須提高執(zhí)法監(jiān)管的效率。建議對(duì)一些明顯的違法行為，如冒黑煙、無(wú)組織排放等，規(guī)定可以直接進(jìn)行處罰。對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法企業(yè)，相應(yīng)提高其電價(jià)，視整改情況調(diào)回電價(jià)水平；對(duì)存在嚴(yán)重環(huán)境違法行為的企業(yè)，如被環(huán)保部門責(zé)令停產(chǎn)或者被政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的，授權(quán)供水、供電部門進(jìn)行停水、停電。”
變“結(jié)果罰”為“行為罰”，是上海制定大氣污染防治條例時(shí)的一大嘗試。“機(jī)動(dòng)車、機(jī)動(dòng)船、鍋爐和窯爐冒黑煙，以前執(zhí)法要進(jìn)行復(fù)雜的監(jiān)測(cè)，一旦程序煩瑣，效率就低了。其實(shí)凡是能看到明顯黑煙的，肯定是超標(biāo)排放了。改為‘行為罰’以后，通過影像取證就可進(jìn)行罰款。”張全介紹，自去年10月1日《上海市大氣污染防治條例》實(shí)施以來，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局已在40余件環(huán)境違法案件中實(shí)行“行為罰”。
除此之外，他建議修訂草案采納“雙罰制”。張全說：“過去，處罰僅對(duì)企業(yè)主體，我建議把處罰的主體進(jìn)一步明確到人。特別是國(guó)有企業(yè)，要對(duì)有明顯領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法人和當(dāng)事人進(jìn)行處罰。提高企業(yè)違法成本不能只靠罰款，還有移送公安部門、行政拘留、追究刑事責(zé)任等威懾力更大的措施。”
焦點(diǎn)二：哪些好經(jīng)驗(yàn)、好制度應(yīng)該用法律固定下來？
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧日前在回答中外記者提問時(shí)，肯定了各地在大氣污染防治領(lǐng)域進(jìn)行的有益探索：“要把這些年在大氣污染治理方面形成的一些好的經(jīng)驗(yàn)、好的制度、好的政策用法律形式固定下來，包括聯(lián)防聯(lián)控、重點(diǎn)地區(qū)燃煤量的控制、多污染物的協(xié)同控制等。”
建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控破除行政區(qū)劃壁壘
當(dāng)前我國(guó)大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。代表委員普遍認(rèn)為，國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取聯(lián)防聯(lián)控措施，修訂《大氣污染防治法》時(shí)應(yīng)予以定向研究和參考。
2014年1月，由長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市和國(guó)家八部委組成的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制啟動(dòng)，通過了《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》。其實(shí)早在5年前舉辦上海世博會(huì)的時(shí)候，長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)境保障聯(lián)防聯(lián)控措施就已初見成效。“去年上海的PM2.5年均濃度從62微克減少到52微克，下降了16%；整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)下降了10%左右，從67微克下降到60微克。”張全說。
張全表示，政府管理方式和監(jiān)管模式主要按照行政區(qū)劃來進(jìn)行，從而分散了管理資源和執(zhí)法資源。長(zhǎng)三角地區(qū)非常注意這個(gè)問題，在立法層面不斷完善、推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。比如，上海、江蘇、安徽和浙江4省（市）在修訂大氣條例時(shí)，逐一條款進(jìn)行對(duì)應(yīng)。只有法律標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容銜接，才能做到聯(lián)防聯(lián)控。
“大氣污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制到底是什么？是聯(lián)席會(huì)議制度？還是跨區(qū)域監(jiān)管和執(zhí)法？這些問題都需要進(jìn)行細(xì)化。”呂忠梅說，修訂草案雖然規(guī)定了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度，但總體上依然保留了部門分治、區(qū)域分割的思維，缺乏從“分而治之”轉(zhuǎn)變到“協(xié)同治理”、從“單一執(zhí)法”轉(zhuǎn)變到“整合執(zhí)法”的制度措施。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，雖然修訂草案提出了區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的舉措，但是區(qū)域大氣污染防治的自然屬性與我國(guó)行政區(qū)域管理的社會(huì)性嚴(yán)重脫節(jié)，加上硬件缺乏或閑置，很多區(qū)域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。
此外，在核查機(jī)制方面，我國(guó)尚未建立如歐盟的一整套制度體系，僅是針對(duì)行業(yè)建立了核查制度和相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)區(qū)域的排放總量控制也僅建立了檢查制度而不是核查制度，還缺乏區(qū)域內(nèi)的省際報(bào)告和省際污染減量補(bǔ)償制度。特別是修訂草案沒有將那些空氣污染不嚴(yán)重的區(qū)域或者具有污染風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域納入?yún)^(qū)域管理模式的范圍，建議修訂草案明確分區(qū)管理的體制、方法和監(jiān)督制約機(jī)制。
在區(qū)域大氣污染防治協(xié)作中，為何會(huì)缺乏責(zé)任主體？全國(guó)政協(xié)委員張泓銘分析，原因有兩個(gè)，一是法律約束稍嫌軟弱，二是條塊雙重管理機(jī)制的割裂。張泓銘稱，雖然新《環(huán)保法》規(guī)定國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治，但是沒有一個(gè)行政主體為全區(qū)域的污染防治負(fù)責(zé)。“區(qū)域內(nèi)的每個(gè)地方有責(zé)任，主管部門也有責(zé)任，大家都有責(zé)任，等于大家都沒有責(zé)任。”他指出，由于缺少責(zé)任主體，上述“四個(gè)統(tǒng)一”實(shí)現(xiàn)不了，治污規(guī)劃不能真正協(xié)同、污染排放標(biāo)準(zhǔn)互有差異、監(jiān)測(cè)執(zhí)法寬嚴(yán)不一、防治污染各念各調(diào)。
張泓銘認(rèn)為，最適宜扮演責(zé)任主體的是全國(guó)的6個(gè)環(huán)境督查中心。但張泓銘強(qiáng)調(diào)，環(huán)境督查中心只是受環(huán)境保護(hù)部委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既沒有行政管理權(quán)，也沒有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，與地方環(huán)保廳、局相比，仍然處在弱勢(shì)地位。他建議，將現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境督查中心升格為對(duì)全區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)域的大氣環(huán)境保護(hù)，負(fù)責(zé)區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和防治，并且明確其具有直接執(zhí)法權(quán)。
與此同時(shí)，張泓銘還建議，由環(huán)境督查中心對(duì)各省、市環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理，由此突破地方保護(hù)主義。在國(guó)家層面上制定暫行條例，對(duì)跨區(qū)域污染治理責(zé)任主體體制作一個(gè)初步的、基本的方案和技術(shù)安排，并選擇幾個(gè)重點(diǎn)區(qū)域做試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再上升到修訂草案中。最后，還要考慮責(zé)任主體同地方之間對(duì)環(huán)保成本的分?jǐn)傟P(guān)系，以及區(qū)域大氣污染補(bǔ)償機(jī)制或者處罰機(jī)制。
加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)區(qū)域限制煤炭消費(fèi)總量
為應(yīng)對(duì)霧霾污染、改善空氣質(zhì)量，兩會(huì)代表委員提出，修訂草案要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、提升油品質(zhì)量等方面采取重大舉措。
據(jù)了解，煤炭使用對(duì)空氣中PM2.5年均濃度的貢獻(xiàn)率為56%，因此控制煤炭總量對(duì)減輕大氣污染具有非常重要的作用。
專家建議，修訂草案第67條在“國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)興建、改建、擴(kuò)建用煤項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行煤炭的等量或者減量替代”之前，應(yīng)增加一句“國(guó)家大氣污染控制重點(diǎn)區(qū)域，嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量”。
全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳昌智提出，修訂草案不僅要明確限制煤炭消費(fèi)總量，還應(yīng)要求“國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的政府，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量和逐步削減大氣污染物排放總量的方案，并向社會(huì)公布。”
他表示，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角3個(gè)區(qū)域占全國(guó)面積的6.3%，但是煤炭的消費(fèi)量占到全國(guó)的42%。法律對(duì)這些地區(qū)要提出要求，促使政府出臺(tái)規(guī)劃并向社會(huì)公布，受到社會(huì)的監(jiān)督，如此才能產(chǎn)生更好的治理效果。
還有代表認(rèn)為，由于煤炭在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是我國(guó)的主體能源，既要控制煤炭的使用總量，更要推廣煤清潔利用的技術(shù)和措施。建議在修訂草案第24條“國(guó)家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施”后面增加“國(guó)家要制定不斷提高煤清潔利用的實(shí)施目標(biāo)”，以逐年提高煤清潔利用在煤炭使用中的比重。
強(qiáng)化綜合治理，實(shí)施多污染物協(xié)同控制
中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員賀泓指出，我國(guó)的城市大氣污染雖受以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)制約，但目前已經(jīng)轉(zhuǎn)向由煤煙型污染、機(jī)動(dòng)車尾氣污染及其他污染疊加構(gòu)成。大氣污染治理已從末端控制、單一污染物控制、控制一次污染物向全過程多措并舉、多污染物協(xié)同控制、同時(shí)控制二次污染物的前體物的理念轉(zhuǎn)變。
“因此，油品質(zhì)量升級(jí)和機(jī)動(dòng)車尾氣污染控制應(yīng)該放在優(yōu)先的位置。機(jī)動(dòng)車尾氣直接排放PM2.5及前體物，對(duì)城市圈大氣灰霾的形成有較大的貢獻(xiàn)，而我國(guó)汽油車的排放法規(guī)尚未包含對(duì)細(xì)顆粒物的限制，應(yīng)盡快就此立法。”賀泓說。
有專家指出，提高燃油標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)入法，畢竟停產(chǎn)、停工、停車等方式不是治理大氣污染的長(zhǎng)久之計(jì)，公民對(duì)自己購(gòu)買的機(jī)動(dòng)車有合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)，要對(duì)其進(jìn)行限制就一定要有法律依據(jù)。因此，要特別強(qiáng)調(diào)源頭治理，主要是限制油品質(zhì)量。有數(shù)據(jù)表明，使用國(guó)Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)汽油比國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)的汽油對(duì)大氣污染的貢獻(xiàn)增加了15倍。
近年來，全國(guó)的機(jī)動(dòng)車保有量高速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車污染逐年增加。目前，對(duì)在用機(jī)動(dòng)車的監(jiān)管主要采取定期排放檢驗(yàn)方式。2014年12月22日，機(jī)動(dòng)車安檢新標(biāo)準(zhǔn)頒布，刪除了原來8項(xiàng)安檢項(xiàng)目之一的環(huán)保檢測(cè)項(xiàng)目，這必將增加機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)的難度。
上海市自2007年統(tǒng)一了機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)周期與安全檢驗(yàn)周期，將排放檢驗(yàn)納入安全檢驗(yàn)的范圍，并規(guī)定在用機(jī)動(dòng)車未經(jīng)排放檢驗(yàn)或者經(jīng)檢驗(yàn)不合格的，公安交通管理部門不予核發(fā)安全檢驗(yàn)合格標(biāo)志。實(shí)踐中，此舉大大提高了在用機(jī)動(dòng)車主進(jìn)行排放檢驗(yàn)的自覺性。張全建議，在修訂草案中明確機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)采取類似上海的做法。
據(jù)他介紹，上海今年將啟動(dòng)對(duì)船舶污染的治理，長(zhǎng)三角地區(qū)即將開展機(jī)動(dòng)車異地同管的協(xié)作行動(dòng)，共同對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣“動(dòng)真格”。原來由本省（市）交管部門負(fù)責(zé)的機(jī)動(dòng)車管理將執(zhí)行區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，異地交管部門可以參與執(zhí)法，大大加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控的持續(xù)性，形成一種機(jī)動(dòng)車污染長(zhǎng)效管控機(jī)制。
專家建議，二氧化硫等一次污染物減排是控制PM2.5的基礎(chǔ)，而協(xié)同控制二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物成為大氣污染防治更高要求。特別是燃煤電廠污染物協(xié)同控制已是國(guó)內(nèi)外環(huán)保專家的共識(shí)，建議修訂草案要求國(guó)內(nèi)燃煤電廠樹立爐后大系統(tǒng)的概念，對(duì)所有污染物的脫除進(jìn)行一體化考慮，有些裝置可以考慮預(yù)留。
焦點(diǎn)三：政府監(jiān)管體系怎樣完善？
“排污許可制是環(huán)保部門依法監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者排放污染物的重要制度。在實(shí)際工作中，還沒有相關(guān)法律法規(guī)就排污許可證的核發(fā)和監(jiān)管做出具體規(guī)定，失去了排污許可證制度的嚴(yán)肅性。”全國(guó)政協(xié)委員傅建榮表示，新《環(huán)保法》只對(duì)排污許可管理制度作了原則性規(guī)定，具體內(nèi)容還需由《大氣污染防治法》等環(huán)保單行法律及有關(guān)行政法規(guī)作出規(guī)定。
他認(rèn)為，排污許可證入法是排污者守法和環(huán)保行政執(zhí)法的依據(jù)。他建議，將“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)登記、總量減排目標(biāo)責(zé)任制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、限期治理、清潔生產(chǎn)強(qiáng)審、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度和對(duì)企業(yè)的具體要求，集中通過排污許可證來管理。
全國(guó)人大代表辜勝阻表示，修訂草案在明確政府部門法律責(zé)任方面還很空洞：“我們現(xiàn)有的環(huán)保體制是部門分割、管理分治、主體分散，如機(jī)動(dòng)車管理職能涉及13個(gè)部門，環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質(zhì)監(jiān)等，如何形成合力？”
張全表示，完善政府監(jiān)管體系首先是界定監(jiān)管責(zé)任主體的問題。大氣污染物來源很廣，涉及生產(chǎn)、生活的各個(gè)領(lǐng)域，排放源的主體責(zé)任比較好劃分，誰(shuí)排污誰(shuí)就是主體責(zé)任；從排放管理角度來講，主體非常多，因此要科學(xué)、合理地對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行界定，明確管理主體。大氣污染防治并不單單是環(huán)保部門的工作職責(zé)，環(huán)保部門是執(zhí)法監(jiān)管的責(zé)任。而對(duì)于其他相關(guān)部門的職責(zé)如何界定，法律應(yīng)該有一個(gè)明確的規(guī)定。
同時(shí)，法律規(guī)定各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但不可忽視大氣污染的流動(dòng)性、擴(kuò)散性，所以如何科學(xué)界定地方政府的責(zé)任是前提。再有就是落實(shí)的問題。可以從源頭上給地方政府制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合性約束指標(biāo)。
談及一些地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、“先污染、后治理” 的現(xiàn)象，辜勝阻一針見血地指出，《大氣污染防治法》對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任、評(píng)價(jià)程序不夠明確。問責(zé)方面，環(huán)境保護(hù)部采取的約談措施很好，但還只是停留在行政約束層面。法律規(guī)定污染治理的主體是縣級(jí)以上人民政府，但到底對(duì)地方各級(jí)政府怎么用法律約束，讓其能夠?qū)ξ廴具M(jìn)行有效治理，這在修訂草案里幾乎沒有硬性約束。按照第3、4、11條的規(guī)定，如果地方總量不達(dá)標(biāo)，我們唯一的約束就是要求編制規(guī)劃、公示規(guī)劃，并對(duì)干部進(jìn)行考核。建議對(duì)于不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，尤其是長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府設(shè)置更有效的約束，例如規(guī)定區(qū)域限批等。
焦點(diǎn)四：社會(huì)力量應(yīng)該扮演什么角色？
全國(guó)人大代表王慶喜指出，大氣污染防治是一項(xiàng)全局性的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同努力，除了政府和相關(guān)部門、企業(yè)以外，建議在第3章中增加有關(guān)行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、第三方組織等為大氣污染防治進(jìn)行服務(wù)、監(jiān)督的規(guī)定。
“我們一定要強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、全民參與、綜合治理、齊抓共管。從污染物產(chǎn)生過程來看，大氣污染防治更多的是從末端治理角度立法的，但要想從根本上解決這個(gè)問題，必須從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上下功夫。”王慶喜說。
兩會(huì)代表委員建議，修訂草案從政府、企業(yè)和社會(huì)3個(gè)層面，明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。政府方面強(qiáng)化在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、信息公開和應(yīng)急管理等方面的責(zé)任；企業(yè)方面強(qiáng)化其主體責(zé)任，進(jìn)一步明確其污染預(yù)防、治理和損害擔(dān)責(zé)等方面的責(zé)任；社會(huì)方面主要發(fā)揮公眾和社會(huì)組織的作用，鼓勵(lì)其參與大氣污染防治工作。
全國(guó)人大代表陳蔚文建議，在修訂草案第3章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”中的第21條增加一款規(guī)定，即“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民依法參與對(duì)大氣污染的監(jiān)督和檢控”，這樣可以幫助政府解決監(jiān)督的人力、財(cái)力不夠的問題。
“在鼓勵(lì)公眾參與的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)監(jiān)督的回應(yīng)。”全國(guó)人大代表白志健說，按照修訂草案第7條規(guī)定，單位和個(gè)人檢舉和控告污染大氣環(huán)境的行為之后，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。但有關(guān)部門是否進(jìn)行了處理，處理是否及時(shí)，處理結(jié)果如何，檢舉單位、檢舉人往往不得而知，這不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的積極性，也難以達(dá)到好的社會(huì)監(jiān)督效果。他建議增加一條，“并及時(shí)將處理結(jié)果告知進(jìn)行檢舉和控告的單位和個(gè)人”。
蔡守秋認(rèn)為，新《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境保護(hù)是全社會(huì)的共同責(zé)任作了原則性規(guī)定，建議修訂草案在如何體現(xiàn)全社會(huì)共同責(zé)任上作進(jìn)一步細(xì)化，比如集中規(guī)定一套鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)政策，“懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)制裁與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是推動(dòng)大氣環(huán)境保護(hù)的兩個(gè)不可或缺的工具。”
他還強(qiáng)調(diào)，新《環(huán)保法》專門增加了一章規(guī)定信息公開和公眾參與，目前修訂草案中關(guān)于這方面的內(nèi)容還不夠，建議增加相應(yīng)條款，就加強(qiáng)政府以及有關(guān)部門、企事業(yè)單位依法加強(qiáng)信息公開、支持公眾參與等作出規(guī)定，便于社會(huì)監(jiān)督。
張全認(rèn)為，第三方治理是運(yùn)用市場(chǎng)化手段強(qiáng)化環(huán)境管理的重要舉措，目前，地方在推進(jìn)第三方治理中遇到了排污單位沒有積極性、排污單位與第三方治理單位的法律界限不清等問題。
為解決這些難題，上海市在地方立法中明確規(guī)定，沒有污染治理能力的排污單位，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制實(shí)行第三方治理，并強(qiáng)化對(duì)第三方治理單位的監(jiān)管，限定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，還劃清了排污單位與第三方治理單位的法律責(zé)任界面，原則上實(shí)行第三方治理不免除排污單位應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，對(duì)推進(jìn)第三方治理起到了很好的保障作用。
另外，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)通過分散風(fēng)險(xiǎn)不僅減輕了侵害人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也有利于維護(hù)受害人的利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。但目前在推進(jìn)中，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，第三方治理和環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)都是行之有效的市場(chǎng)化治理措施，但這兩項(xiàng)制度在修訂草案中尚沒有體現(xiàn)，建議在下一步的修訂中予以補(bǔ)充和細(xì)化。
