十八屆三中全會以來強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作述評
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中國環(huán)境報記者岳躍國
回望2014年的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，密、嚴、實的特點盡顯。密，是指環(huán)境督查活動密集；嚴，是指監(jiān)管執(zhí)法力度提升；實，則是指監(jiān)管執(zhí)法實效。
環(huán)境保護部部長周生賢反復強調(diào)指出，面臨新的形勢和新的要求，我們要科學認識、主動適應、積極應對我國生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的新常態(tài)。
新常態(tài)下，櫛風沐雨，砥礪前行。一年來，改革為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法鋪路，法律為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法護航，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法轉型深入推進。改革，法治，轉型，相得益彰。
2014年的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，節(jié)奏夠穩(wěn)、發(fā)力夠準、懲戒夠狠。2015年的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，基礎更穩(wěn)、作用更重、后勁更足。新常態(tài)下，改革還將持續(xù)，法治還將強化，轉型任重道遠。
（一）
改革鋪路
路透社曾如此評論：“面對公眾的抵制情緒，中國的空氣、土地與河流的污染現(xiàn)狀，是擺在執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨面前的一大難題。”
其實，對于我國面臨的大氣、水、土壤等環(huán)境問題，我們自身比外媒有著更為清醒的認知。破解資源環(huán)境瓶頸約束，新一屆黨中央和中央政府展示出足夠的智慧和勇氣。
黨的十八屆三中全會從“五位一體”的戰(zhàn)略高度對生態(tài)文明建設進一步做出總體部署，明確提出要用制度保護生態(tài)環(huán)境，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強環(huán)境保護基層執(zhí)法力量。
改革，既是形勢所需，也是現(xiàn)實所迫。在全面深化改革元年的2014年，改革，一直是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法貫穿始終的不變主題。
改革，致力于破除環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法阻力——
改革，撼動發(fā)展理念。
2014年，中央全面深化改革領導小組下設經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組，將發(fā)展與保護統(tǒng)籌起來安排部署，內(nèi)在的邏輯不言自明。
2013年以來，福建、山西、寧夏、河北、浙江、陜西等多地考核進行了調(diào)整，弱化或取消了GDP考核，加大生態(tài)環(huán)境考核權重。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前明確取消GDP考核的縣市超過70個。這一改革，有利于從制度設計層面減輕環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的壓力。
改革，直指地方保護。
2014年，國務院規(guī)定，實施生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究，對利用職權干預、阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的，要依法依紀追究有關領導干部和責任人的責任。
根據(jù)同年7月印發(fā)實施的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，是否造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞被列為重要評價指標。
改革，瞄準區(qū)劃束縛。
2014年，京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略，生態(tài)環(huán)境管理打頭陣。長期影響區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的體制機制障礙開始得到破除，6省份決定聯(lián)合搭建機動車排放污染監(jiān)管平臺。
繼京津冀及周邊地區(qū)建立大氣污染防治協(xié)作機制后，2014年1月，同樣的機制在長三角地區(qū)得以建立，有力確保了APEC會議環(huán)境保障、南京青奧會環(huán)境保障的成功。
改革，收緊環(huán)境紅利。
2014年9月，國家發(fā)改委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關于調(diào)整排污費征收標準等有關問題的通知》，主要污染物排污費征收標準提升1倍。
北京、天津根據(jù)地方實際，征收標準提升近10倍。2014年7月1日起，天津二氧化硫每公斤征收標準為6.3元、氮氧化物8.5元、化學需氧量7.5元、氨氮9.50元，遠高于其他省份。
改革，致力于凝聚環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法合力——
改革，避免單打獨斗。
2014年6月中旬，最高人民法院環(huán)境資源審判庭內(nèi)部掛牌成立。同年12月，公安部、環(huán)境保護部等5部委聯(lián)合制定了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。
同時，公安部和環(huán)境保護部還聯(lián)合研究建立了行政執(zhí)法和刑事司法協(xié)調(diào)配合的3項制度和4項機制，指導地方打擊環(huán)境污染犯罪活動。
一些地方探索區(qū)域交叉執(zhí)法、部門聯(lián)動執(zhí)法、上下級聯(lián)動執(zhí)法。廣東與周邊5省區(qū)簽署跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議，山東組織6個重點流域區(qū)域簽訂環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議，江西研究建立環(huán)境執(zhí)法三級聯(lián)動機制。
改革，暢通參與渠道。
2014年，環(huán)境保護部每月公布重點環(huán)境案件處理情況，分季度公布環(huán)境行政處罰及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的情況，公示欠繳排污費的374家國控企業(yè)名單。
截至目前，全部的省級、83%設區(qū)的市級、29%縣區(qū)級環(huán)保部門在政府網(wǎng)站設置了污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開專欄，政務微博、微信如雨后春筍般開設。
我們注意到，很多污染事件都是通過公眾舉報才得以曝光、查處的。
改革，致力于提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力——
改革，提振隊伍士氣。
新修訂的《環(huán)境保護法》第二十四條賦予環(huán)境監(jiān)察機構執(zhí)法權，解除了困擾環(huán)境監(jiān)察部門多年的尷尬。
陜西省、貴州省完成了省級環(huán)境監(jiān)察機構升格、寧夏將環(huán)境監(jiān)察機構更名為環(huán)境保護執(zhí)法局，廣東部分地區(qū)試點行政執(zhí)法類公務員。
河北、遼寧、山東和貴州等省公安廳分別成立環(huán)境保衛(wèi)警察總隊、環(huán)境安全保衛(wèi)總隊、食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊等。
改革，規(guī)范執(zhí)法行為。
《環(huán)境保護部約談暫行辦法》明確了約談的適用情形、歸口管理、申請和實施程序、后續(xù)督辦等；《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》統(tǒng)一了稽查內(nèi)容，列出了5種表揚和15種懲戒情形；《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件管理辦法》印發(fā)實施，《環(huán)境監(jiān)察年度考核辦法》完成修訂。
《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》、《環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法履職盡責暫行規(guī)定》、《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》等也已經(jīng)或即將出臺。
在地方層面，河北出臺《環(huán)境監(jiān)察文明執(zhí)法行為規(guī)范》，山東出臺《獨立調(diào)查工作規(guī)范》，浙江專門印發(fā)文件加強環(huán)境監(jiān)察文化建設。
改革，錘煉隊伍素質。
履職專業(yè)水平不斷提升。湖南省優(yōu)化執(zhí)法管理，實施分類監(jiān)管，將現(xiàn)場檢查對象分為5類，污染源分為4個等級，分別提出監(jiān)管頻次、負責人員，實施計劃執(zhí)法，建立執(zhí)法臺賬。
以網(wǎng)絡化管理為手段，推進監(jiān)管全覆蓋。目前，河北、山西、湖南等9省（區(qū)、市）已全面實施環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，其他省份也正在逐步推進。
……
直面矛盾，披荊斬棘。
源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。這一系列重大改革，背后是人民群眾對改善環(huán)境質量的強烈期盼，是黨和國家對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的高度重視、向污染宣戰(zhàn)的堅定意志。
（二）
法治護航
石以砥焉，化鈍為利；法以砥焉，化愚為智。
2014年金秋時節(jié)，世界目光再次聚焦北京。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署。
依法治國，是大勢；依法治污，則要強勢。
法治，在剛剛過去的2014年，成為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的發(fā)力重點。
環(huán)境法律失之于軟的尷尬逐漸得以緩解——
以往的環(huán)境法律法規(guī)給人的印象是：偏軟、“沒有牙齒”、“拿著棉花棒打人”。
2014年4月24日，在經(jīng)歷少有的4次審議后，新修訂的《環(huán)境保護法》高票通過。綜合來看，對現(xiàn)實的針對性、對未來的前瞻性、權利義務的均衡性都得以大大強化。
根據(jù)這部法律，上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督；
環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權進行現(xiàn)場檢查；
符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟；
拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰；
通過暗管、滲井、滲坑、灌注排污或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，要移送公安機關；
8種造成嚴重后果的情形，政府及相關主要負責人要引咎辭職；
……
按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開、行政拘留，有的是環(huán)境執(zhí)法實踐證明行之有效的，有的是環(huán)保部門和社會各界呼吁了很多年的。
對于這樣的一部新法，很多人稱之為“史上最嚴”、“長了牙齒”。
實施14年后，《大氣污染防治法》也在同年迎來大修。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半，懲罰措施也明顯加嚴。
這些法律，使環(huán)保部門獲得了很多法律授權。很多過去沒有的，現(xiàn)在有了；原先偏軟的，現(xiàn)在強硬了；以往模糊的，現(xiàn)在明確了。
在簡政放權大背景下，這些授權尤顯可貴。
環(huán)境法律失之于粗的狀況不斷得以改觀——
法律的生命在于實施。失之于粗，是一些環(huán)境法律很難真正落地的癥結所在。
為指導基層環(huán)保部門貫徹落實新《環(huán)境保護法》，環(huán)境保護部組織制定了4個配套辦法。
《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》明確了適用違法行為種類、實施程序、計罰方式等，使得新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條更具可操作性。
《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》解決了一線執(zhí)法人員“不會用、不敢用”等問題，規(guī)范權力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風險。
《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》明確了限產(chǎn)、停產(chǎn)的適用情形，細化了實施程序，同時強調(diào)加大對相關措施執(zhí)行情況的監(jiān)管力度。
《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》重點解決了誰公開、公開什么、怎么公開、如何監(jiān)督等問題，既滿足了公眾對企業(yè)環(huán)境信息的基本需求，又兼顧了企業(yè)的信息公開能力。
這4個配套辦法非常及時，也使新《環(huán)境保護法》更能堅實落地，依法治國要求更能堅定貫徹，實現(xiàn)藍天常在、青山常在、綠水常在的夢想有了更堅強的法制保障。
環(huán)境法律失之于疏的漏洞日益得以修補——
國家層面環(huán)境法治趨嚴、趨細的同時，部門規(guī)章、地方法律法規(guī)以及行業(yè)排放和準入標準也在不斷細化、完善，環(huán)境法治的網(wǎng)越織越密。
2014年1月1日起，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》開始實施。同日，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》開始實施。
在地方層面，《北京市大氣污染防治條例》、《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》、《湖北省水污染防治條例》、《遼寧省機動車污染防治條例》、《四川省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》等一批環(huán)境相關地方法律法規(guī)開始實施。
在排放標準方面，《鍋爐大氣污染物排放標準》、《錫、銻、汞工業(yè)污染物排放標準》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》于2014年7月1日開始實施；2015年1月1日起國三柴油車不得銷售。北京在已有51項環(huán)保地方標準基礎上再立十幾項環(huán)保地方標準……
國家與地方、法律與規(guī)章、標準與政策，共同構成了我國的環(huán)境法律體系。當前，我國環(huán)境保護法律體系已經(jīng)基本形成并趨于完善，環(huán)境法治失之于疏的漏洞正逐漸得以修復。
最嚴格的環(huán)境法律，需要最強大的執(zhí)行力。
環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權益的最有力措施。加強監(jiān)管執(zhí)法，成為環(huán)境保護領域全面推進依法治國的首要任務。
一個基本的共識在于，我國環(huán)境法治存在的主要問題是沒有完全做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，法律缺乏必要的權威，得不到應有的尊重和有效的執(zhí)行。
為了確保新《環(huán)境保護法》順利實施，去年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次專門部署環(huán)境執(zhí)法工作。全覆蓋、零容忍、陽光執(zhí)法成為關鍵詞。
對全社會，《通知》展示了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心。對地方政府，《通知》提出了必須落實對轄區(qū)環(huán)境質量負責、對環(huán)境監(jiān)管負領導責任的明確要求。
而對環(huán)保系統(tǒng)，《通知》則明確了必須堅決糾正環(huán)境監(jiān)管缺位、堅決糾正執(zhí)法不到位、堅決糾正不作為和亂作為的工作方向。
在經(jīng)過精心準備之后，新《環(huán)境保護法》于今年1月1日起正式實施，新一年的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法成為外界觀察我國依法治國進程的重要維度。
我們注意到，新法實施伊始，廣州就對兩家污染企業(yè)的排污設施實施了查封，湘潭對3位企業(yè)負責人實施行政拘留，兩家環(huán)保組織向南平法院提起環(huán)境公益訴訟并獲立案……
能用、會用、敢用、用得好。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法由此開啟新的篇章。
（三）
轉型引領
一年來，我們都有這樣的印象：黨中央、國務院對環(huán)境保護的重視再度提升，人民群眾對改善環(huán)境質量的要求再度提升。對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法來說，壓力和動力并存。
去年2月，習近平總書記在北京考察時強調(diào)，要加大大氣污染治理力度，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認真進行責任追究。
去年3月，李克強總理在全國“兩會”上指出，對包括霧霾在內(nèi)的污染宣戰(zhàn)，就要鐵腕治污加鐵規(guī)治污，對那些違法偷排、傷天害人的行為，政府決不手軟。
去年10月，騰格里沙漠污染事故曝光后，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志做出重要批示，中辦、國辦專門發(fā)出通報。
去年10月，張高麗副總理在部署冬春季大氣污染防治時指出，要加強執(zhí)法監(jiān)管，嚴懲違法行為，切實減少重污染天氣對人民群眾健康和生產(chǎn)生活的影響。
……
殷殷囑托，深深牽掛。
2014年，全國7萬多名環(huán)境監(jiān)察人員沒有讓黨和國家失望，沒有讓人民群眾失望，緊扣環(huán)境質量改善，緊盯環(huán)境風險防控，以環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法戰(zhàn)略轉型的實際行動讓人民群眾看到了改善環(huán)境質量的希望。
一年來，督查頻次明顯加大——
環(huán)境保護部和地方環(huán)保部門組織開展了APEC會議環(huán)境保障督查、整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動督查、大氣污染防治專項督查、重污染天氣應急預案執(zhí)行情況督查、農(nóng)村秸稈禁燒執(zhí)法檢查、南水北調(diào)中線環(huán)保專項執(zhí)法檢查、高爾夫球場清理整治工作等。
一個緊接一個，督查頻次明顯增大。
APEC會議期間，環(huán)境保護部派出16個督查組，對各地控煤控車控塵、停工停產(chǎn)停車情況進行專項督查。由于采取了會期保障措施，北京市大氣主要污染物濃度平均下降50%左右。
在農(nóng)村秸稈禁燒執(zhí)法檢查中，環(huán)境保護部定期通報各省份火點數(shù)量，推動各地統(tǒng)籌推進秸稈禁燒和綜合利用。統(tǒng)計顯示，2014年，全國秸稈焚燒火點數(shù)為5034個，同比下降36.9%。
在強力督查下，截至2014年11月底，《政府工作報告》提出的7項環(huán)保量化指標任務已全部完成，其中淘汰黃標車和老舊車611.34萬輛，提前超額完成全年600萬輛淘汰任務。
一年來，問責力度顯著提升——
在重污染天氣應急預案執(zhí)行情況督查中，對于一些地方存在的應急機制不完善、一些措施操作性不強、應急預案執(zhí)行不到位等問題，環(huán)境保護部均通過媒體給予曝光。
除了督企，還要督政。2014年，針對減排日常督查和核查核算、重點環(huán)境問題督查、重點流域考核等領域突出問題，環(huán)境保護部對一批地方政府實施了約談。
9月，環(huán)境保護部華南環(huán)保督查中心就湖南省衡陽市污染減排國家目標責任書項目建設進展嚴重滯后問題約談衡陽市政府。
11月4日，環(huán)境保護部華北環(huán)保督查中心就大氣污染防治工作約談了河南省安陽市政府主要領導，啟動掛牌督辦。
12月30日，環(huán)境保護部西南環(huán)保督查中心就滇池流域水污染防治工作約談了昆明市政府，責成其暫停五華區(qū)等4區(qū)新增主要水污染物排放建設項目環(huán)評審批。
同日，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局負責人分別約見了沈陽市、哈爾濱市政府負責人，要求兩地盡快組織對被掛牌督辦的企業(yè)進行全面排查和綜合整治。
根據(jù)環(huán)境保護部出臺的《綜合督查工作暫行辦法》，2015年各環(huán)保督查中心的工作重點是監(jiān)督地方政府環(huán)保法定職責落實情況。省級環(huán)保部門每年督查的市縣級政府不少于5個。
在地方層面，4月，新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保廳對外公布2013年度國家重點監(jiān)控企業(yè)欠繳排污費名單，福建省環(huán)保廳分8批公布了掛牌督辦企業(yè)名單……
一年來，處罰措施不斷加嚴——
打擊環(huán)境違法需出重拳。
違法成本低，是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法震懾力不強的重要原因，2014年，這一狀況有所改善。
2013年，地方各級環(huán)保部門向公安機關移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件總計706件，超過以往10年總和。2014年前三季度，移送案件總計1232件，接近2013年全年的兩倍。
統(tǒng)計顯示，2013年以來，環(huán)境保護部公開區(qū)域限批34個地區(qū)，掛牌督辦111件，是“十二五”頭兩年的1.7倍。
2014年6月，19家企業(yè)因脫硫設施存在問題，被罰脫硫電價款或追繳排污費4.1億元。五大電力集團華能、國電、華電、大唐和中電投都有子公司上榜。
統(tǒng)計顯示，浙江、廣東、江蘇、山東、河南5省處罰案件超過3000起；浙江、廣東、江蘇、山東、江西5省處罰金額超過1億元；河北、浙江、河南、湖南、福建5省關停企業(yè)超過1000家。
江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案做出終審判決，6家化工企業(yè)被判賠付環(huán)境修復費1.6億元。
自2014年3月1日《北京市大氣污染防治條例》實施，北京市環(huán)保系統(tǒng)全年立案查處環(huán)境違法行為2921起，處罰金額超過1億元。
一年來，監(jiān)管形式不斷創(chuàng)新——
為防止污染企業(yè)提前得知檢查消息，環(huán)境保護部創(chuàng)新實施“三不三直”，即不定時間、不打招呼、不聽匯報，直奔現(xiàn)場、直接督查、直接曝光，強化了震懾。
為理順監(jiān)管執(zhí)法體系，各級環(huán)保部門定人、定位、定責，采取聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法形式，實行國家 、省 、地“三級聯(lián)查”機制，各司其職、各負其責。
為提高執(zhí)法效能、規(guī)范執(zhí)法行為，各級環(huán)保部門推行移動執(zhí)法，實施信息化監(jiān)管、痕跡化執(zhí)法和精細化管理。
針對一些排污行為隱蔽性強，環(huán)保部門探索運用衛(wèi)星遙感和無人機航拍等高科技手段強化執(zhí)法，環(huán)境保護部先后組織3次大型無人機執(zhí)法檢查。
針對企業(yè)與檢查組玩“躲貓貓”，環(huán)保部門實行明查與暗查相結合 、日常巡查與突擊檢查相結合 、晝查與夜查相結合 、工作日查與節(jié)假日查相結合 、晴天查與雨天查相結合。
針對一些突出環(huán)境問題“死灰復燃”，環(huán)境保護部強化了環(huán)境行政執(zhí)法后督查。
同時，在一些大型督查活動中，條塊結合、以塊為主、重心下移、屬地管理的原則，大大提升了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的覆蓋度。
……
密、嚴、實，是2014年環(huán)境監(jiān)管工作的突出特點。2015年，這樣的特點還將繼續(xù)得到體現(xiàn)。
去年底，環(huán)境監(jiān)察高級研修班召開，受部長周生賢委托，環(huán)境保護部副部長翟青出席會議并強調(diào)了新常態(tài)下全面加強環(huán)境執(zhí)法工作的要點：
嚴打，依法嚴厲打擊違法違規(guī)行為；公開，全力推進執(zhí)法信息公開；高效，高度重視執(zhí)法策略；督政，建立健全監(jiān)督檢查工作機制；抓隊伍，全面加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局相關負責人介紹說，落實好這些要點，就要狠抓開展環(huán)境保護大檢查、貫徹國務院辦公廳《通知》和實施新《環(huán)境保護法》三大重點任務。
惟其艱難，更顯勇毅。
“十二五”規(guī)劃收官之年，新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法正醞釀新的突破。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大課題，有必要、也有基礎首先在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領域取得突破。
