環保法“長出”鋼牙利爪
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蔣躍新繪
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新修訂的環境保護法已于元旦起實施。如何讓“史上最嚴”環保法施展出“史上最強”的執行力？8日，環保部召開新聞發布會，詳解配套新環保法的多道部令，用可操作性強的細則，保障法律落地。
新年伊始，廣州市環境執法部門突擊檢查了兩家嚴重環境違法企業。檢查發現，一家無牌無證廢礦物油加工廠可能存在3處違法排污。鑒于其不具備相關資質，擅自收集、儲存和處置危險廢物，嚴重污染環境，環保執法人員依法現場查封了企業生產設備。
“在新環保法實施之前，要進行這樣的行政處罰，沒有幾個月根本無法搞定。”廣州市環保局環境監察支隊支隊長鄭則文沒想到，這次執法打響了新環保法施行的“第一槍”。他們執法的依據，來自去年12月19日環保部出臺的4個文件。這4個文件連同《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》與新環保法同時實施，有效增強了法律的可操作性，環保法由此長出了“鋼牙利爪”。
1月8日，環境保護部召開新聞發布會，詳解4個辦法的特點。
注重可操作性，充分考慮實際需要
去年4月，被稱為“史上最嚴”的新環保法四審獲得通過。由于按日計罰、查封扣押等都是全新制度，新環保法的規定具有原則性和概括性，各級環保部門普遍缺乏操作經驗，迫切需要制定配套的實施辦法。
環境保護部環境監察局副局長曹立平介紹，在這樣的背景下，《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》和《企業事業單位環境信息公開辦法》，以環保部部令的形式發布，為環保法的施行做好了配套保障。
中國人民大學法學院副教授竺效說，考慮到基層執法人員要認定環保法中規定的“違法排放污染物”“造成或者可能造成嚴重污染”和“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污單位作了明確界定，可操作性強，便于基層掌握。
同時，4個文件在起草過程中，充分考慮環境執法的實際需要，并創新了一些有環保特色的規定。比如由于環境執法對象大多為不易移動的大型設施、設備，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》規定，對不易移動的或有特殊存放要求的設施、設備，應就地查封；可在該設施、設備的控制裝置等關鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關閥門張貼封條。
為保證辦法更接近執法需求，環保部在文件起草過程中特意將任務分解，由有試點經驗的地區挑起文件起草的大梁。比如，已實施按日計罰多年的重慶起草按日連續處罰辦法，由廣東起草查封扣押辦法，浙江的企業環境信息公開工作已經走在全國前列，由他們起草環境信息公開辦法最合適。
加大懲處力度，同時積極鼓勵企業自我修正
新環保法之所以被稱為“史上最嚴”，關鍵在于擴充了對環境違法的處罰手段，加大了力度。在4個配套辦法制定的過程中，適用情形的細化和實施程序的設計都貫徹“加大懲處力度”的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法，就讓其付出難以承擔的代價。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經濟處罰與查封扣押、限產停產等行為罰和行政拘留等人身處罰可以并用。
參與起草《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》的中國政法大學副教授胡靜介紹，按日計罰的制度設計中，責令排污者立即停止違法排放污染物的行為而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內“合法的”違法排污的空間。按日計罰不受次數限制，只要違法排污不停，行政處罰就不止。
鄭則文表示，懲處力度不僅因按日連續計算而大倍數劇增，而且違法行為可致多項法律措施可能同時適用。比如某企業因嚴重違法而被查封或扣押，進而因拒不改正又被限產或停產整治，老板也會被行政拘留。
另一方面，企業的正當權益也在辦法制定的考量之內。考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等懲處措施關系到排污者的重大利益，4個配套辦法在環保部門實施的內部程序設計上，充分保障行政相對人的合法權利。如規定，環保部門作出查封扣押、限制生產、停產整治決定前，應告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。
竺效表示，辦法制定過程中，都充分考慮到鼓勵企業積極自我修正的原則，一個企業若被停產，在整頓后可自行申報解除制裁。
環境信息公開保障公眾參與，法律配套其他工作緊鑼密鼓
“我家附近的企業排放是否達標”“被處罰的企業啥時候能整改完成”，這些問題在《企業事業單位環境信息公開辦法》實施后，都將能找到答案。
近年來，企事業單位環境信息公開取得了一定成效，但實施中也存在一些困難和問題。竺效表示，由于原先法律制度不健全，對不如實公開排污信息的重點排污單位缺乏相應的法律手段，同時，對部分企事業單位公開環境信息不真實，尤其是排污數據不準確等問題，缺乏有效監督機制。
新環保法增設了“信息公開和公眾參與”專章，4個配套辦法秉承立法原意，環境信息公開的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產停產等3個辦法均明確要求環保部門向社會公開按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關信息，限制生產、停產整治決定，限制生產延期情況和解除限制生產、停產整治的日期等相關信息。《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》還要求排污者將整改方案及整改信息向社會公開。這些規定和要求有利于公眾參與監督，從而形成一套“政府監管、企業自律、公眾監督”的管理模式，放大環境執法的效應。
同時，《企業事業單位環境信息公開辦法》本身就是規范企業信息公開的規章，環保部門對企業信息公開進行指導和監督，充分發揮公眾對排污行為的監督作用。
曹立平表示，新環保法頒布后，相應配套工作有54項，如今連同幾個辦法在內的工作已完成9項，最近將要完成的有13項，其他的配套辦法正在加緊出臺。“這些工作都為環保法的有效實施提供堅強依托，目的是強化執法，力促環境質量提升。”曹立平說。
