《氣候變化應對法》要彰顯公眾參與
|
|
●目前，我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。要通過建立制度和機制，來保障公眾參與應對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應對事業全民化，
●公眾參與，已公認成為環境法的基本原則。氣候變化屬于環境問題，并與霧霾等大氣環境問題同根同源，公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現。
●在環境共治的時代，公眾參與是一項環境法律權利。為此，《氣候變化應對法》宜明確宣告公民、法人和其他社會組織在氣候變化應對上的權利和義務，為氣候變化共治的制度化奠定基礎。
盡快制定專門的《氣候變化應對法》，已成為各界的共識。目前，國家發改委正在牽頭起草該法草案。
中國作為世界上最大的發展中國家，也是溫室氣體排放量最大的發展中國家。離開了公眾的理解、參與、支持和監督，應對氣候變化工作難以取得最大的實效。
但是，由于發展水平所限，目前我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和機制保障公眾參與應對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應對事業全民化，防止鄰避等無序參與的現象發生，在人民是法治主體的年代，是一個值得思考的立法和法學研究問題。
怎么把握“公眾”的含義和范圍
公眾的定義
這是一個立法上的國際難題。
公眾參與作為一個法學術語，來源于歐美等發達國家和地區。在我國，2014年修訂的《環境保護法》專門設立“信息公開和公眾參與”一章。從內容上看，公眾參與的主體包括個人、法人和其他組織。在權利和義務的主體結構中，和公眾相對應的主體是政府和企業，政府和企業對社會的義務具有社會性，即對世性。《氣候變化應對法》的公眾范圍，也應當與《環境保護法》規定的范圍大體一致。在一些情況下，更加突出婦女、青年、民族地區、社區的參與作用。
但是，由于公眾的概念很模糊，在不同的場合可能有不同的指向。如相對于某個特定的企業，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執法的場合，又不屬于公眾。因此，給公眾下一個確切的普適定義很難。如果堅持要給公眾下定義，如果定義不全面、不科學，反而會限制公民的參與權和監督權。
公眾的范圍
由于立法具有指導性和實用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍規定盡可能擴大一些，體現法律陽光的普照性，再在各具體的情形下予以限定或者明確，體現實用性。
由于公眾是一個相對的動態發展的概念，加害者、受害者、旁觀者在行政執法領域難以同時納入公眾的范疇，但在決策領域卻可以。在決策的領域，可以把受氣候影響需要搬遷的居民、微信和微博用戶、大學生社會團體等吸收進來，體現共治的廣泛性。另外，個體利益不等于共同利益或者團體利益，所以，個體的代表性也需要甄別。最好的辦法是，基于法律關系或者領域的不同，在附則中對公眾進行分類。
目前，已形成共識的公眾分類方法為：
受到氣候變化影響的個人、家庭、單位和其他組織，包括因受到氣候變化影響移民的個人和家庭等；
利用私權使自己免受公權侵害的個人、單位和其他組織，包括決策、政策、規劃和立法所涉及的私權主體，這類主體有權對決策、政策、規劃和立法提出建議，有權對依法決策、行政、規劃和立法進行監督，有權依法維護自身的權益；
利用私權使自己免受其他私權侵害的個人、單位和其他組織，包括在受到氣候變化影響的個人、單位和其他組織或者法律所授權的個人、單位和其他組織，依據法律的規定，對企業等市場主體是否遵守氣候變化法律規定進行參與和監督；
社區自治中享有自治權利的個人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區、農村集體組織及其居民等，這類主體在其自治的區域內，對自治的事項享有自我管理權；
法治社會框架內依法從事社會管理和服務的個人、單位和其他組織，包括氣候變化應對志愿者、社會服務提供者、非政府組織等。
公眾參與是環境法的基本原則
公眾參與的法律屬性
公眾參與，已公認成為環境法的基本原則。氣候變化屬于環境問題，并與霧霾等大氣環境問題同根同源，因此公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現。
為此，必須在總則的基本政策、方針中體現公眾參與的基本內容，規定專門的公眾參與原則，設立鼓勵甚至獎勵公眾參與的措施。基本的內容應當包括公眾參與的目標、公眾參與的事項、公眾參與的方式、公眾參與的環節、公眾參與的條件保障、信息公開、公眾的監督等方面。這些內容的設計應當符合參與民主、高效、有序的要求。
公眾參與也是一項環境法律權利
公眾參與的規定方式
在環境共治的時代，公眾參與應當是一項環境法律權利，為此，《氣候變化應對法》宜在總則中明確宣告公民、法人和其他社會組織氣候變化應對的權利和義務，為氣候變化共治的制度化奠定基礎。
由于氣候變化應對的公眾參與又是具體的實踐，《氣候變化應對法》宜在分則中設立專門的章，規定各方的權利和義務及其運行程序。值得注意的是，《氣候變化應對法》是一個綜合性基礎法，或者說是氣候變化應對領域的框架法，不可能對各領域的公眾參與作出全面、細致的規定，這需要規劃、法規和規章在其指導下予以細化。當然，也需要把目前氣候變化應對諸多行動計劃中比較成熟的公眾參與規定，鞏固到《氣候變化應對法》中。盡管如此，一些關鍵的公眾參與舉措，如民事公益訴訟、環境信息公開、參與決策等，需要直接在《氣候變化應對法》中明確規定。
公眾參與的形式與環節
一般認為，參與方式主要包括兩種，一種是從上而下，另外一種是自下而上。目前，政府十分支持多元主體參與的公眾參與方式。政府一方面要保障公眾參與，另一方面也要引導公眾參與方式，當前仍應是以政府保障、提供的正式方式為主，以公眾自發的非正式方式為輔。
非正式參與，主要包括以網絡參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會、市民專家小組、簽名集會等形式。其中圓桌會議值得提倡，既可以幫助公眾更好地理解國家的氣候變化法律、法規、政策，也能幫助政府更好地做出決定。在一些情況下，非正式參與方式更能發揮調動公眾尤其是普通民眾參與氣候變化的積極性。無論是哪種形式，都要高效，保證充分參與，并針對城市、農村地區的不同特性規定不同的參與渠道和機制。
關于公眾參與的環節，在目前中國的國情下，應當重點保障公眾參與決策的權利和參與監督企業的權利，可以考慮針對違規排放溫室氣體的企業建立氣候變化應對的民事公益訴訟制度。
公眾參與的制度構建
應當把公眾參與的原則轉化為具體的行動和要求。為此，《氣候變化應對法》應當在氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應措施、氣候變化應對的保障措施等對策性章節中規定公眾參與的情形、方式、程序和內容，規定行為的要求或者保障措施，并使這些規定具有均衡性。此外，還宜在氣候變化應對的監督管理部分規定公眾的知情權和監督權。
值得注意的是，氣候變化應對的公眾參與制度應當和大氣污染防治等環境保護、能源管理領域的公眾參與制度，既相銜接，體現協同性，也相區別，體現領域的相對獨立性。為此，目前，在制定《氣候變化應對法》時，不僅要制定統領性的氣候變化應對公眾參與規定，還要修訂《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》以及自然災害與大氣污染防治、農業等相關法律、法規和政策，協調其與其他相關法律、法規之間的關系，做好溝通與協調工作，從而避免立法規定相互沖突、重疊的現象出現。
應當加強社會參與的宣傳教育
公眾參與的意識培育和能力建設
在中國這樣一個發展中大國，公眾參與尚未引起全社會的重視，因此，它仍然是一個需要繼續深化教育的素質提高話題，是一個需要社會各界廣泛參與的事業。由于宣傳教育和社會參與是法律得到有效實施的重要條件，為此，《氣候變化應對法》應當對其予以濃墨重彩的關注。
為此，《氣候變化應對法》應當設立“氣候變化應對的宣傳教育和社會參與”的內容部分，設計總體要求、宣傳方式、對外宣傳、在校教育、在職教育和社會參與等條文，要求將氣候變化及其應對納入國家教育體系，納入國家和地方環境保護教育的中長期規劃；要求發揮報紙、書籍、廣播、電視、雜志、互聯網、手機等媒體的作用；要求媒體制作播放與氣候變化、節能減排、低碳發展有關的節目和公益廣告；要求國務院宣傳部門每年以多種文字語言對外發布《中國應對氣候變化白皮書》和其它相關的信息，廣泛獲取國內外的理解、認同和支持；要求將氣候變化及其應對納入中小學、高等教育和職業教育培訓體系，將氣候變化及其應對納入在職教育培訓體系。
在要求宣傳培訓、提高全民應對氣候變化素質的同時，《氣候變化應對法》還應規定社會參與的措施，鼓勵社會各界廣泛參與應對氣候變化的行動。
公眾參與的政府保障
政府應當在財政的預算和規劃中予以考慮，以保障宣傳教育活動的長期性、有效性，特別是對NGO的財政支持。建立引導社會資金調動全社會參與氣候變化應對的機制。建立激勵機制，對有利于提高全民低碳意識，改善生態環境，增強社會適應氣候變化的能力的行為，可以通過建立認證標識、可再生能源電價費用補償等給予必要的鼓勵和支持，對于破壞生態環境、浪費能源的主體，應當予以必要的限制甚至處罰。設立表彰獎勵制度和氣候變化生態補償機制，如對低碳生產方式和低碳消費方式的補償，既著眼于補償，又著眼于發展，有利于補償和發展有機結合的實現。建立公眾參與聯系機制，如設置熱線，舉辦開放日等，讓公眾和相關法律實體單位有更多的溝通和交流。
公眾參與法律體系的建設
必須重視法律之間的銜接、聯系和作用分工。中國的立法模式具有“宜粗不宜細”的特點，且更為強調法律的普遍適用性。這一狀況目前難以改變。因此，在《氣候變化應對法》中對公眾參與做出原則性規定的同時，可以通過制定《公眾參與氣候變化應對條例》或者規章，將公眾參與予以細化、完善，形成完整的公眾參與氣候變化應對的法律體系。當然，也要發揮地方立法先行先試的作用。待試驗成功，再鞏固到國家層面的法律中。
綜上所述，《氣候變化應對法》制定時，其公眾參與的規定設計，既應響應社會的吁求，又應結合中國的立法國情；既體現規定的一般性，也體現規定本領域的特殊性和適用情形的具體性，更體現政策、制度的引導性和立法模式的轉型，即公眾被動參與到主動參與甚至監督。
（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）
