環境監管：小馬怎能拉動大車？
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◆本報記者劉曉星 姚伊樂
嚴峻的環境形勢，客觀要求環保部門進一步加大執法力度，嚴厲打擊環境違法行為。但是，目前薄弱的環境監管力量與環境監管任務極不匹配。2015年即將實施的新修訂的《環境保護法》，一方面授予環保部門更多的監管權力，另一方面也規定了嚴厲的行政問責措施。
為有效應對嚴峻環境形勢，急需規范執法行為、提升執法能力，履行好新法賦予的監管職責。
環境監管壓力空前巨大，任務重、難度大特點日趨明顯
■全國8萬名環境監察人員負責150萬家工業企業的現場檢查工作、50萬家企業排污費申報和收費工作、14萬件環境行政處罰案件的調查取證工作等。
長期以來，由于發展方式粗放、經濟結構偏重等原因，我國環境形勢十分嚴峻，常規環境污染因子惡化勢頭有所遏制，重金屬、持久性有機污染物、土壤污染、危險廢物和化學品污染問題日益凸顯，環境污染呈現明顯的結構型、壓縮性、復合型特點，環境質量與人民群眾期待還有較大差距。
數據顯示，2013年，我國十大重點流域國控斷面中劣V類水質斷面比例占9%，11.5%的國控重點湖（庫）水質為重度污染，59.6%的地下水監測點位為較差和極差；實施空氣質量新標準的74個城市中僅海口、舟山和拉薩3個城市空氣質量達標，超標城市比例高達95.9%。
環境監察作為從事環境現場執法的唯一隊伍，承擔了繁重的現場監察任務。環境保護部環境監察局相關負責人介紹說，全國8萬名環境監察人員負責150萬家工業企業的現場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現場調查工作、50萬家企業排污費申報和收費工作、14萬件環境行政處罰案件的調查取證工作、1萬家國控企業在線監控數據的現場核查工作，以及大量的小三產檢查、自然保護區檢查、環境污染和生態破壞糾紛的調解處理工作。此外，部分地區環境監察機構還負責突發環境事件的應急處置工作。
在日常執法過程中，各地不同程度地發現部分地方政府不僅不落實科學發展觀，不落實環境保護責任制，還出臺一些有悖于環保法律法規的“土政策”阻撓環境執法。
環境保護部環境監察局相關負責人向記者介紹說，一些地方出臺政策，降低環保門檻招商引資、取消排污收費、掛牌“重點保護企業”、實行“企業清凈日”及“檢查預通知”等。
2007年監察部、原國家環保總局專門印發了《關于進一步清理違反國家環境保護法律法規的錯誤做法和規范性文件的通知》，對 “以要求環保部門預先報告或限制環保部門執法次數等方式，阻礙環境執法人員進行現場執法檢查的錯誤做法”進行大規模的清理，累計清理各地“土政策”861件。
但直到2013年專項稽查時，仍發現部分地方政府以優化經濟發展為由對環保執法檢查進行變相限制。如《湖南省優化經濟發展環境十條禁止性規定》要求，“禁止未經辦理涉企檢查備案手續對企業進行各類檢查”。湖北省麻城市委、市政府辦公室《關于實行工業招商項目建設收費“一表制”、重點工業企業收費“一費制”的意見》規定，“2012年，在全市規模工業企業中全面實行‘一費制’收費（年度一次性收費）”，與《排污費資金收繳使用管理辦法》中“排污費按月或按季屬地化收繳”以及“按排放污染物種類和數量繳納排污費”相抵觸。湖南省張家界市桑植縣、岳陽市華容縣、邵陽市洞口縣等地同樣也存在“一費制”現象。部分地方政府對每月可以實施執法檢查的時間予以限制，湖南省岳陽市華容縣、株洲市茶陵縣和攸縣，此類問題比較突出。在這樣的大環境下，一些具備治污能力的大企業勢必會將違法排污作為降低成本、追求利潤的捷徑。
隨著公眾環境意識不斷加強，公然停運污染防治設施、違法排污的現象已經比較少見，取而代之的是更為隱蔽的方式。有利用建廠時預先設置的暗管、旁路等輔助設施偷排污水的，有采用“小馬拉大車”方式邊運行污水處理設施邊偷排的，有采用故意損壞自動監控設施或在采樣子系統、分析子系統及數據通訊子系統上作弊的方式篡改自動監控數據的，有編制虛假運行記錄、用所謂“零排放” 蒙騙監管部門的，違法排污行為的隱蔽性，進一步增加了環境監管的難度。
環境監管力量薄弱，與環境監管任務不相匹配
■根據《全國環境監察隊伍管理平臺》信息系統不完全統計，全國8萬名環境監察人員僅有12%的人員具有環境相關專業背景，20%的人員為軍隊專業人員。
盡管近年來國家和地方對環境監察能力建設給予了大力支持，各地在人員招考中也進行了嚴格的把關，但由于歷史遺留問題太多，現有人員構成和裝備水平與環境保護工作的現實需要相比，差距較大。
以現有體制下人員配比計（領導、后勤、日常事務、環境投訴電話接線員等非現場監管人員至少占1/3），實際進行現場監管人員最多不超過4萬。以最基礎的工業污染源現場監察工作量計算，全國150萬家工業企業，按照現場執法應兩人以上的要求，平均每人監管工業企業75家。
按照每年250個工作日、每人每天檢查企業兩家計，現有的人員數量只能保證每年對每家企業檢查7次。由于我國環境違法行為處罰限額較低，遠低于污染防治設施運行費用，企業勢必會盡可能地利用剩余的358天進行違法排污，違法排污現象難以有效杜絕。
部分地區人員與工作量不匹配問題突出，如上海400余名環境監察人員，每年承擔著5萬余戶企事業單位現場檢查工作和3.5萬件環境信訪案件處理任務，工作處于超飽和狀態。
根據《全國環境監察隊伍管理平臺》信息系統不完全統計，全國8萬名環境監察人員僅有12%的人員具有環境相關專業背景，20%的人員為軍隊專業人員，湖南、河南兩省環境監察人員中軍轉人員比例分別高達38%和30%。
在裝備方面，由于環境監察工作的特殊性，現場跑得多，國家“十一五”減排資金安排的執法車輛已基本到了報廢里程，而各地在新車配備上存在制度障礙，由于未納入執法部門，只能按照行政事業單位額度配備車輛，部分地區公車改革走向極端化，執法車輛全部上繳，喪失了最基本的執法工具。
在繁重的環境監察工作重壓下，基層環境監管人員由于對法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉，出現了大量執法不規范、不到位，甚至走過場、草草應付差事等現象。
為規范執法行為，提升執法能力，環境保護部自2010年起，在全國范圍內啟動環境監察稽查試點工作，并從2012年開始，連續3年開展專項稽查工作。
環境保護部環境監察局相關負責人介紹說，稽查中發現，環境執法不規范的問題比較普遍。以2012年為例，通過對20008份環境執法檔案的稽查和5417家企業的現場驗證，發現42.6%的《污染源現場監察記錄》存在記錄不規范問題，18.7%的記錄與企業污染源現場的歷史守法狀態不符，49.9%的行政處罰案卷調查取證材料存在證據不完整、不規范問題。突出表現在以下3方面：
一是查得不全面。主要體現在監督檢查上缺項、漏項，如到企業檢查只是例行公事，只到排污口簡單看一下在線監控數據是否超標，而對企業是否有違法建設項目、污染防治設施是否正常運行、是否有排放管線等問題全然不清楚，沒有按照基本的監察要求對企業進行全面嚴格檢查。部分環境行政處罰案件現場調查取證工作，查漏、查錯現象普遍，證據缺失、無效證據問題嚴重，直接影響處罰工作的正常開展。
二是填得不規范。如《污染源現場監察記錄》未記錄環境執法人員基本信息或記錄不全，沒有執法人員執法證號；被檢查單位基本信息不全，僅填寫單位名稱；未填寫監察結論或監察結論填寫不全面問題。《調查詢問筆錄》未填寫被詢問人身份證、工作單位等信息，無被詢問人簽字確認意見，缺少被調查企業相關材料（營業執照、組織機構代碼等）。個別案件甚至出現《調查詢問筆錄》詢問內容與違法事實無明顯相關性的現象。
三是處罰得不嚴格。部分市縣環保部門由于種種原因，存在嚴重的處罰不到位問題，對環境違法行為未給予應有的行政處罰，或者罰款額只有數百元，更有甚者，個別縣連續多年沒有一起行政處罰案件。
環境監察作為環保系統中最大的一支能夠直接與企業面對面接觸的隊伍，還面臨著很大的廉政風險。或者說，崗位特點決定了環境監察隊伍追責風險高。
中紀委、監察部駐環境保護部紀檢監察局《2008~2010年全國環保系統工作人員違紀違法案件情況統計分析報告》顯示：環境監察占總查處人員數量的30.6%，表現為不認真履行監管職責，利用監察執法權收受賄賂。隨著近幾年環境違法案件追責力度的加大，幾乎每一起案件均有1~2名環境監察人員因監管不力或監管不到位被追責。
2015年即將實施的新修訂的《環境保護法》，一方面授予環保部門更多的監管權力，諸如查封、扣押權，限產、停產整治權，按日連續處罰權，移送公安機關實施治安拘留處罰權等；另一方面新法也規定了嚴厲的行政問責措施，對存在違規審批，包庇違法，未依法作出停業、關閉決定，發現或接到舉報違法未及時查處，違法查封、扣押，篡改偽造監測數據，未依法公開政府環境信息，截留、擠占或挪用排污等9種違法行為的，分別給予記過、記大過、降級、撤職、開除處分。
為有效應對嚴峻的環境形勢，急需規范環境監管執法行為、提升執法能力，履行好新法賦予的監管職責。
