促進碳交易市場健康發展
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田春秀 錢國強 張建宇 馮相昭 劉哲
很多國家和地區目前已將碳交易作為應對全球氣候變化的重要政策工具之一，紛紛建立自身的碳交易體系。
2011年10月29日，國家發改委正式下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），批準率先在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點工作，標志著我國碳交易從規劃走向實踐。目前，7個試點已先后啟動運行，全國統一的碳市場建設工作亦正在推進過程中。
我國碳交易存在的主要問題
從“兩省五市”的試點情況看，我國碳交易存在試點工作準備不夠充分、法律約束力較弱、企業認可度較差、數據基礎差、碳市場透明度較差、市場監管標準不一、市場流動性較差等諸多問題。
一是試點工作啟動倉促，準備不夠充分。大部分試點為了滿足試點工作部署的安排，均趕在2013年底啟動了市場交易，最晚也不超過2014年上半年。實際上，除個別試點外，大部分試點的啟動均較為倉促，準備工作并不完全充分，政策設計、能力建設等基礎工作不夠完善。碳交易制度是一項非常復雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺都要經過數年的計劃和長時間的討論，而我國試點在2011年底開始部署、2012年開始開展工作、2013年啟動市場，每年均為一個大臺階。基礎工作不夠扎實，其影響可能會在未來試點工作進一步深入之后逐漸顯露出來。
二是大部分碳排放權交易試點的法律約束力較弱。碳交易政策得以實施的基礎是必須要有強制法律約束力的保障，即排放單位只能在配額許可的范圍內（免費分配獲得或市場交易購得）來排放二氧化碳（有的也包括其它溫室氣體），超出部分將會受到法律的懲罰。如果沒有法律約束，或者說懲罰的力度較弱，碳交易的政策效果也難以得到完全的保障。目前試點中，只有深圳通過了地方人大立法，北京通過了人大決定，對排放單位的約束力相對較強。其它試點基本以政府令的規章進行規制，懲罰力度受到局限，因此法律約束力較弱。個別試點甚至只以紅頭文件為依據。
三是企業認可度較差，接受政策需要一定的時間。碳交易從全球來說都是一個新生事物，對國內企業來說，試點工作的開展是第一次接觸碳交易。由于試點工作推進速度過快，且利益相關方協商工作較為欠缺，一些企業在還未完全理解此政策的意義和目的，且不了解如何開展具體工作的情況下，就被納入其中并被要求履行控制排放的義務。因此，企業不可避免地存在一定的排斥情緒，不僅體現在參與碳市場交易不夠活躍，甚至還有一些企業對碳排放報告核查工作的配合不夠積極。
四是碳排放統計核算數據基礎差。我國在建立碳排放權交易試點之前，沒有企業層面的關于溫室氣體排放的統計體系，因此各試點在起初均面臨沒有數據的困境。大部分試點通過對歷史排放數據進行摸底來獲取部分數據，但這些回溯的數據相對質量較差，根據這些數據制定的碳排放權試點政策可能會存在一定的偏差，例如碳排放總量設置過高、碳排放基準值設計不合理等。
五是碳市場透明度較差。市場的有效運行離不開公開透明的市場環境，透明的市場才能吸引各類市場主體參與其中。碳市場作為政策建立的市場，其透明性往往取決于政策制定者的設計以及信息公開度。目前，大部分試點均存在透明性較差的情況，包括納入企業排放數據的統計、排放配額總量的確定、具體配額分配的設計方案和分發情況、交易數據的公布等方面。大部分試點的表現均或多或少存在缺失透明度的問題。透明性差有兩方面原因，一是政策制定者自身尚未完全明確具體政策方案的設計，導致相關方案或資料往往到最后一刻才發布；二是有的地方政府不愿意把相關數據公布于眾。
六是市場監管標準不一，體系有待健全。市場監管包括兩方面內容，一是對市場參與方資質的認證、管理和監督；二是對交易行為的監管，包括對內幕交易、市場操控等違規行為的識別、防范及處罰等。目前各試點對第三方機構的資質管理存在標準不一、相互間缺乏互認、部分機構能力弱等問題。未來，需要在第三方資質管理、能力建設等方面進行統一規劃，加強體系建設。關于交易監管方面，當前各試點雖然在管理辦法、交易規則中有所涉及，但內容過于籠統，缺乏操作性，需要在實踐中不斷豐富、完善。
七是市場流動性較差。目前我國各地碳市場的普遍問題是流動性較差，成交量、成交額低。流動性不高會影響到碳市場的效率和有效性，使得碳市場無法充分發揮市場價格發現的作用。碳定價的功能受到影響，也就難以實現碳交易政策效果。試點流動性差既與大部分試點對交易主體的限制有關，部分試點僅允許控排單位或資質要求很高的其它機構參與交易；也與碳現貨本身不是適合頻繁換手的交易產品有關。對于前者，目前各地方市場未來可能會逐步放開，在做好監管的同時引入各種類型的交易主體；對于后者，我國碳期貨市場目前正在研究中，包括證監會、期貨交易所、碳交易所的各類相關機構均在開展相關研究。
八是電力行業的特殊性問題尚未有效處理。電力行業由于其具有排放量大、排放強度高、排放核算簡易的特點，因此往往是碳交易政策的第一納入行業。但在我國，電力由于還未完全市場化，發電量無法自己確定，發電價格也無法由市場決定，如果強制施加碳約束成本，可能導致其成本升高，無法推動其進行減排。
未來碳交易趨勢分析
分析國際國內形勢，筆者對碳交易領域的未來有如下展望：
第一，國際氣候談判在未來將進一步推動全球碳市場發展。
根據目前國際氣候談判的進展，未來將產生一個覆蓋面遠大于《京都議定書》的全球強制減排協議，除了發達國家之外，包括我國、印度在內的排放量較大的發展中大國可能將承擔強制國際減排義務，此協議很可能將在2020年后開始生效。《京都議定書》已經推動了國際碳市場的第一輪迅速發展，新的國際協議可能會推動更多的國家建立本地的碳市場，并且可能推動全球各地的碳市場逐步走向鏈接和統一。
第二，利用市場推動減排是我國深化改革的內在要求。
在我國政府不斷改革政府管理方式、減少行政命令式管理機制的背景下，《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中明確提出探索建立碳排放交易市場，充分發揮市場機制在自愿減排方面的基礎性作用，以較低成本實現綠色低碳發展目標。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調了市場機制在深化改革中的重要作用，指出要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。而具體到低碳環保領域，《決定》同樣要求發揮市場的積極作用，指出我國應“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”。因此可以看出，我國探索建立碳排放權交易市場、利用市場化手段來推動解決節能減排問題，是深化改革重大部署的內在要求。
第三，碳排放交易機制是各國的普遍選擇。
碳排放市場機制已經逐漸被世界各國認可為有效的減排機制。盡管清潔發展機制（CDM）在短暫的繁榮后陷入停滯狀態，但是越來越多的國家或地區開始選擇建立自己本土的碳交易機制。自2005年歐盟碳交易機制投入運行后，很多國家或地區碳市場也相繼建立，碳市場的版圖越來越大。雖然已經運行的碳市場大部分分布在發達國家，不過目前已經有越來越多的發展中國家考慮引入碳交易機制來推動自身的溫室氣體減排等。這些國家和地區碳市場的興起，也為我國本土碳市場的建設帶來了積極影響。
綜上所述，我國碳交易市場在一系列政策支持下，已初步構建了開展此項工作的政策體系。我國碳排放交易市場建設的思路已經基本明確，將從地方碳交易試點和國家自愿碳交易體系的兩個方向同步推進。一方面，在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東和湖北“兩省五市”開展碳排放權交易試點，探索總量控制下的碳排放交易機制。另一方面，建立全國范圍的自愿減排交易體系，初步建立全國統一的交易框架和平臺，為建立全國碳市場探索經驗和路徑。
我國碳交易市場發展的建議
為進一步促進我國碳交易健康發展，筆者建議如下：
首先，碳排放權交易試點應逐步完善相關的政策設計，并做好政策效果的評估工作。由于啟動倉促，大部分試點的設計還存在很多缺陷，隨著工作的開展，這些缺陷的負面作用將會逐漸顯露出來。各試點應保持邊做邊學的心態，在推進工作的同時逐步修正出現的不足之處，并且建立定期評估機制，保證政策的設計能夠不斷改進，避免因起步不順而夭折。
其次，碳排放權交易試點應加強碳交易的基礎能力建設。碳交易的政策設計非常復雜，涉及的利益相關方又非常之多，因此，要建立一個健康、順利運行的碳市場，需要加強各方面的基礎能力建設，上到碳交易政策的制定者、實施者和相關管理者，下到被納入管控的排放單位、參與交易的其它主體等。
第三，碳市場應在做好監管的基礎上，逐漸加強市場的開放和創新。首先，應適時允許各類市場主體進入碳市場，以提高碳市場的流動性和活躍度，促進市場的價格發現；其次，應適時開發推出碳期貨等金融產品，加強碳市場的金融性。除了能給排放單位提供更靈活的套期保值的選擇之外，還能夠吸引更多的資金進入碳市場。
第四，應提高市場的透明度，增加政策長期穩定性和市場可預期性。透明度主要包括幾個方面：政策設計、配額數量、排放數據、交易數據等。未來的全國碳市場設計應充分吸取試點的經驗教訓。我國試點政策的目的就是為了充分試錯，因此不僅好的經驗對未來的全國頂層設計是重要的借鑒，失敗的教訓也彌足珍貴。碳市場發源于西方，國外碳市場的發展與其健全的法律、市場體系不無相關，我國碳市場由于我國所處的制度階段自有其特殊的問題。而試點階段正是充分暴露各種問題的時期，出現問題更有利于未來進行適合于我國國情的碳交易政策設計。
第五，從整體的氣候政策而言，碳交易是政策工具之一，應找準碳交易在整體政策設計中的地位。一方面，碳交易和碳稅同為兩種碳定價手段，各有優劣，可以結合起來綜合設計。比如，對于一些碳交易沒有覆蓋的行業，可以考慮利用碳稅進行調節。因此，國家發改委和環境保護部等不同的國家部門在推行各自政策時應加強溝通，并做好協調設計。另一方面，碳交易政策應與新能源政策、節能減排政策等做好融合；不僅要避免各政策之間互相掣肘，同時在機制設計上要注重追求各政策互相促進的效果，形成共同推進低碳轉型的政策組合拳、政策工具包。
第六，從生態文明建設角度，可以把碳交易與排污權交易制度等進行相應整合。無論是碳交易還是污染物交易，其服務的目標都是促進經濟轉型，建設生態文明。目前碳交易、環境權益交易、污染物交易市場處于各自獨立發展的分割狀態。這種分散化管理，不利于提高管理效率，增加了管理成本，也容易造成政策、制度之間因缺乏統籌協調而產生的不必要沖突。未來，國家可以考慮在做好各類交易市場建設的同時，研究建立統一的環境類交易管理部門，負責統籌、規劃、建設、管理所有污染物交易市場，實現各類環境交易市場統一監管、統一運行，增加信息透明度和企業逃避監管的難度，提高執法力度和效率。這種統籌管理的模式，也有利于企業進行統一規劃，避免多頭管理給企業帶來的困難，提高效率。
作者單位：田春秀、馮相昭、劉哲，環境保護部環境與經濟政策研究中心；錢國強，北京中創碳投科技有限公司；張建宇，美國環保協會
