環境監察機構如何用好信環保法這把雙刃劍？
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中國環境報記者陳媛媛 周迎久 馮永強通訊員肖穎
新修訂的《環境保護法》在強化執法方面，首次明確了“環境監察機構”的法律地位，同時也對瀆職、失職行為作出明確的處罰規定。
地方環保部門及其環境監察機構究竟能夠在多大程度上用好法律賦予的有力武器，對違法行為實施必要制裁，成為近期各級環保部門和法學專家思考的問題。
明確法律地位帶來新希望
“新法強調了環境監察部門的法律地位，僅僅幾個字，就為環境監察機構‘正了名’，解決了長期困擾環境監察部門的‘身份問題’，為獨立執法提供了保障，有利于樹立環境執法的權威性。”北京大學法學院教授湛中樂高度肯定了這一法律授權給環境執法帶來的積極作用。
長期以來，一線環境監察人員在執法過程中，受制于環境監察隊伍執法地位不明確。中央層面，環境監察局屬于環境保護部的內設機構，它與環境保護部的其他內設機構共同行使執法權限。然而，在地方層面則有所不同。省級、市級和縣級分別由環保部門內設機構與環保部門授權的環境監察總隊、支隊和大隊分別行使部分執法權限。
在新法出臺前，“環境監察”這一術語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構名稱，都未見諸于這一基本法中，只有個別單項法在法律責任部分提及監管職責。而與環境監察制度密切相關的機構權限、人員編制等問題，僅通過中央機構編制委員會的文件和環境保護的規章、通知、復函等規范性文件予以規定。
法律身份不明確給執法帶來諸多不便。目前，絕大部分省級、地市級、縣級環境監察執法機構編制仍為事業編，加之地方環保行政機構隸屬于地方政府，使得地方環保機構監察執法的獨立性大打折扣，執法地位和權威受到影響。
新法頒布后，各級環保部門積極開展了學習貫徹活動，大家紛紛表達出對明確法律身份后的喜悅之情。但是對于明確環境監察機構法律地位后，能否改變過去環境執法軟弱狀態，很多基層環境監察人員表現出謹慎的樂觀。
陜西省環保廳政策法規處處長張育奎認為，原《環境保護法》未對環境監察機構的職能、地位有所體現，包括監察機構參公管理（參照公務員管理）也因為沒有法律明確規定，不能獲得人事管理部門認可，因此過去很多基層環境執法機構和人員都不能參公管理。新法則有了清楚的界定，這將對環境監察機構的升格、參公管理有極大促進作用。
委托為何不能改為授權？
在環境執法過程中，受制約因素較多，委托執法易受干擾。新法明確了環境監察機構的法律地位，但仍然是委托執法機構而不是法律授權部門。
河北省秦皇島市環境監察支隊長王秀麗認為，未突出環境執法的獨立性和權威性，環境監察機構的地位仍面臨挑戰。
在一般情況下，地方各級環境監察機構在行政序列中并不屬于各級環保門的內設機構，而屬于其下屬事業單位，他們的執法權限來源于環保部門的委托。
目前河北省環境監察機構委托執法權限僅涉及行政檢查、監督。同時，還有部分行政處罰權限。這里的行政處罰權限主要指環境保護行政主管機關依法對違反法律法規應受懲罰的行政管理相對人給予的行政制裁。
“河北省環境監察機構執法相對較為薄弱，當然這也與環境監察機構的非主體行政機關（參公管理）的當前處境有很大關系。”河北省環境執法監察局調研員胡明告訴記者。
從保定市情況看，環境監察大隊隸屬市環保局，為科級事業單位，既無財權人權，更不具備對外協調能力。受委托的事業單位承擔起不少環保局機關各種一線執法任務。
“上邊不愿干、難干的任務全部推給監察，不愿接也得接，因為你是下屬單位。”保定市環境執法監察大隊長田喜安說。
權限不明，降低執法效率。唐山市環境執法監察支隊李恩科認為，新法實施后，在初查和調查取證階段，經常會涉及行政強制措施的實施。按照《行政處罰法》，行政處罰權可以委托，按照《行政強制法》，行政強制措施不得委托。這種割裂行政處罰權和行政強制權的規定必將會導致執法效率的低下。
一些基層環境監察人員認為，如果環境監察機構作為行政主體具備獨立執法權，那么環境違法問題的查處效率和執行力將會得到極大提升。特別是遇到緊急或者較大的環境違法案件時會更加體現出環境執法的力度和效率。
為統一執法，規范環境監察職能，2004年9月，陜西省編辦發文，省環境監理處更名為陜西省環境監察局，將市級環監機構更名為市環境監察局，縣級環監機構更名為市級環境監察分局。同年12月，經河北省機構編制委員會批準，河北省環境執法監察局成立，原河北省環境監察總隊和河北省環境執法稽查大隊宣布撤銷，所屬單位為參照公務員管理的事業單位。
胡明認為，“這種參公管理人員按照公務員法進行管理在現實中不可避免地存在很多弊端：既不利于人才交流、參公單位招考、員工晉升，也不利于機關行政管理和環境監察人員更好地行使職能。”
身份差異也影響了環境監察人員的工作積極性。一位基層環境執法人員告訴記者，參公單位本身從事的就是由行政機關從事的行政執法事務，是代表國家行使執法權，但在身份上又被定位為非國家公務員，顯得不倫不類。
“作為執法人員不應局限在參公的框框里，如果把‘參’字去掉，首先就解決了執法必需先受委托的尷尬境遇。”胡明認為。
目前，國家正在開展事業單位分類改革，市、縣（區）環境監察機構的性質正面臨行政執法類與公益類的確定問題。很多基層環境監察人員希望能被分在承擔行政職能的事業單位類別內，因為這標志著今后單位有可能轉為行政機關。
武漢大學環境法研究所所長王樹義認為，環境保護部門可以根據《國務院組織法》和《地方組織法》等相關組織法，在機構改革和實踐基礎上加以完善，制定一部綜合性的《環境組織法》，以明確環境管理部門的地位、機構組成、機構設置、各部門承擔的環境管理職能以及各部門相互協調、合作和監督的程序等。
盡管很多一線環境執法人員對目前環境監察體制存在諸多不滿，但他們表示，不管是委托執法還是授權執法，當前最亟待解決的事情，是如何提高地方環保機構監察執法的獨立性問題。
“根據《行政處罰法》和《行政許可法》，不管是一般性委托執法，還是一事一委托執法，委托執法必須規范，只有規范才有助于提高環境執法部門的獨立性和權威性。”湛中樂認為，地方政府及相關部門不能因為是委托執法，干擾環境監察機構執法。要做到真正不干預執法，應從當地黨政領導干部真正抓起，依照法律規定，保障環境監察部門獨立執法。而不應因扶持企業，特別是考慮納稅企業帶來的經濟利益，影響當地收入為理由，干預執法。
執法保障水平有待提高
陜西省環境執法局排污費征收稽查處處長柳彥麗認為，新法賦予了更多的權力和責任，權力表現在明確了環境監察機構的地位，增加了執法手段，比如查封、扣押、凍結、沒收，責令限產、停產、按日計罰，涉嫌犯罪的可以進行刑事責任追究等，確實有很大的改進。
柳彥麗認為，根據目前機構改革情況，將來可能要求省、市、縣環境監察責任下沉，也就是省一級只有監督的權力，沒有執法權。而執法更多的是市、縣、鄉級的環境監察機構，這就對這些機構的人員理念、水平、素養、機構編制都提出了極大的挑戰，他們是否能夠承擔這些責任，執行更加繁重的執法任務。
由于當前環境執法機構、編制等均是根據原《環境保護法》配置，早已跟不上環境執法形勢的需要。基層環境監察機構薄弱，在相當多的地區，鄉鎮一級基本沒有執法機構，縣一級只有幾個人，比如陜西省榆林市神木、府谷等地區，環境監察機構僅有十幾個人，但是僅國控污染源就有100多家。
據一位基層環境執法人員向記者抱怨，即使主觀上他沒有瀆職、失職的意識，但是客觀條件就很容易造成監管不到位。
不僅人員編制存在問題，其他硬件配備也無法滿足執法需要。按照清理超標公務用車的要求，目前陜西省不少市、縣都將過去配發給環境監察機構超標的車輛進行了收回和拍賣。很多市、縣環境保護行政部門加監測、監察機構僅保留兩輛車，而在山區和油田較多的陜北，如果沒有車況較好的車輛，是無法執法檢查的。有基層執法人員稱，現在只能騎著自行車去檢查，檢查一個企業來回得幾天。以這樣的能力來面對實施后的新法，如何履職不失責，困難重重。
完善的技術保障是高效環境執法的物質基礎。如果將環境執法人員的數量和素質比作環境執法的軟性約束條件的話，那么技術保障是環境執法的硬性約束條件。目前，我國環境執法保障存在嚴重不足。
2009年以來，陜西省先后投入2.27億元建設全省污染源自動監控系統，涵蓋省、市監控平臺，重點污染源現場端和環境質量自動監測站。但在污染源自動監控系統實際運行中，由于人員技術、企業監管、基本信息維護以及現場端運行等各方面相對不成熟，企業現場端儀器管理混亂，部分重點污染源企業尚未安裝自動監控設施，導致自動監控數據無法應用于總量減排、環境監管、排污收費管理。
2012年，環境保護部環境監察局對各省污染源自動監控管理工作進行考核，陜西省在線數據傳輸有效率低于國家75%的考核要求，在全國排名居后。
新法執行后，環境監察部門需要更規范的執法以滿足環境執法需要。“可以對不同地區實行差異化管理。比如在自然資源開發較多、企業較多的區域，增加環境執法人員數量，針對不同類型污染，配備不同監察儀器，以更好地滿足現實需要。”湛中樂建議。
執法人員職業素養亟需提升
很多基層環境監察人員表示，新法授予環境監管部門更多監管權力，同時也對基層一線執法人員的執法能力、業務水平提出了更高要求，如環境保護調查取證的手段、監測分析能力等。
新法對環保系統工作人員、政府出現瀆職、失職等的處罰都作出明確規定，如果環境執法人員不能做到有法必依、執法必嚴、違法必究，或者是工作中出現了失誤、疏忽，都有可能被問責、被處理，形成責任倒逼。
因此，很多基層環境監察人員將環境監管職權比作一把“雙刃劍”。新法實施后，如果執法人員能夠運用好，會對執法工作有推動作用，如果運用得不好，極可能受到嚴厲的問責、處理。
各級環境監察機構必須要盡快適應新法帶來的挑戰。很多基層環境監察人員表示，希望國家能盡快修改與新法相配套的法律法規，制訂更嚴格的排放標準，并出臺相應的實施細則，讓基層環境執法更具可操作性。
首先，執法理念必須適應新形勢。以排污費征收為例，某市環保部門統計的征收排污費企業僅為100余家，而在今年環境保護部要求和統計部門共同核算的情況下，統計部門核算應有8000多家，數據差距巨大，很大程度是因為環境監察執法人員對排污費征收的理念有所偏差。如果幾家大企業、國控重點污染源的排污費就可以完成征收任務，環境監察人員為什么要費勁去收那些小企業、小餐館的排污費呢？
新法規定“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費”，比舊法中“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費”的規定，環保部門任務更加艱巨，如何盡快轉變執法理念，將是對環境監察人員的全新挑戰。
其次，要提高基層環境行政執法人員素質，避免出現由于對法律理解不透徹造成執法中的偏差。在一些基層執法人員中，仍有相當一部分對法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉，在執法中程序不規范，甚至違法，缺少必需的案件調查筆錄和違法事實證據，甚至有執法人員在案卷僅寫上“你們有違法問題”一句話。
一些基層環境執法人員認為，要運用好新法提高執法效力，一是要提高執法人員職業素養，加大培訓的力度，要讓執法人員學法、知法、懂法。二是要盡快出臺一些規范性文件來規定詳細的實施細則，比如扣押、查封的程序，如何限期停產，如何將違法案件移動公安機關、司法機關，這些都應該有具體的規范程序和實施細則。
新法將于2015年1月1日實施，現在還有7個多月時間。據全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰介紹，之所以中間留有如此長的時間，是因為無論是執法部門，還是企業、公民，都有一個理念轉變、精神準備和物質準備的過程。我們國家地域大，各地情況不同，根據不同情況給予地方一定自主權，法律留有發揮作用的余地，能更有的放矢地解決環境問題。
地方環保部門紛紛表示，將開展系列宣傳活動，廣泛宣傳新法的新規定、新要求，進一步增強社會各界的環境法制觀念和守法意識。同時，組織開展環保系統工作人員培訓，全面提升相關人員依法決策、依法管理水平。
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新修訂的《環境保護法》
第二十四條縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施現場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密。
第二十五條企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
美國
聯邦環保局擁有
相應立法執法權
美國聯邦環保局的職責是通過有效的執法和實施各項環境保護計劃，不斷提高環境質量，保護公眾健康和創造舒適優美的環境。州政府也設有環境保護部門，并且也有相應的在環保領域的立法和執法權，但州政府及其環境保護部門在立法和執法過程中所占的地位，總的來說，仍無法與聯邦環保局的地位相提并論。
根據一系列聯邦環境保護法律，聯邦和各州政府共同承擔環境管理的責任。聯邦環保局將針對在自然資源保護和污染防治治理上執行不力和對各項環保計劃的實行不予配合的州，給予嚴厲懲罰，比如，聯邦環保局可以依職權沒收聯邦政府提供給各州的修建公路資金，并有權替他們制定行動計劃。
另外，如果州環保局不能正常履行職責，聯邦環保局還可以直接接管其運行。經過多年的實踐，這種體制基本可以保證環保標準既能保護公眾健康，又照顧到涉及各方的利益——聯邦政府與州政府的力量平衡造就了一套強有力的監管機制。