洛杉磯倫敦巴黎等治理霧霾與大氣污染的措施與啟示
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近年來，我國中東部地區持續高發的霧霾，引發社會公眾對空氣質量和環境污染問題的高度關注。2013年1月底，全國霧霾面積就達到143萬平方公里。2014年2月20日起，濃重的霧霾在北京及華北大部分地區持續7天不散。專家稱我國大氣污染治理已經刻不容緩。
經濟快速發展所帶來的大氣污染問題，先行工業化國家也曾經歷過，如美國的洛杉磯，英國的倫敦，法國的巴黎，日本的東部沿海工業帶以及德國的魯爾工業區。為治理大氣污染問題，這些國家的中央和地方政府采取了一系列舉措，取得了較好的治理效果。為此，我們調研了這些城市在治理大氣污染方面的舉措和經驗，以期為解決我國的霧霾問題提供參考。
一、霧霾的成因以及公眾認識
霧霾并非科學術語，而是對于底層大氣中大量液滴和固體顆粒充斥狀態的一種描述。對“霾”較早的定義出自20世紀70年代出版的《蘇聯大百科全書（第三版）》：“因為固體顆粒（煙、灰、塵）懸浮在空氣中，造成的大氣污濁現象”。霧霾并非“中國特色”，而是相當具有“普世性”的現象，對應的英文單詞包括“haze”和“smog”等。形成霾的主要原因包括工業污染、汽車尾氣、取暖供熱、建筑施工灰塵等，也與自然地理、氣象條件等密切相關。
不同國家由于地理、氣候條件以及工業結構等不同，霧霾等大氣污染的主要成因也各不相同。1943年7月26日開始的洛杉磯霧霾主要表現是淡藍色煙霧，造成這一現象的主要原因是汽車尾氣，汽車排放的碳氫化合物在陽光作用下，與空氣中其他成分起化學作用而產生一種新型的刺激性強的光化學煙霧。1952年發生的“倫敦煙霧”主要表現是極濃的灰黃色煙霧，其直接原因是燃煤產生的二氧化硫和粉塵污染。過去幾十年中，法國巴黎雖然沒有出現災難式的空氣污染問題，但也一直被大氣污染所困擾，“罪魁禍首”是過多的機動車輛（巴黎市的主要能源依靠核能）。日本的大氣污染問在20世紀60年代日益突出，突出表現是亞硫酸氣體構成的“白煙”，造成這一問題的主要原因是過度集中的工業排放，當時日本建立了13個新工業城市和6個工業開發特區。德國魯爾工業區1962年12月發生的嚴重霧霾主要污染物是二氧化硫（濃度高達5000微克/平方米），造成其污染的主要原因是工業污染。
各國公眾和政府對霧霾等空氣污染的認識，都是伴隨著問題的嚴重性一步步成熟的。剛開始時，公眾對大氣污染的危害認識不足，也沒有引起足夠的重視。例如，從19世紀的工業化開始，一直到20世紀60年代，德國持續了100多年幾乎不加任何控制措施的廢氣排放過程。隨著霧霾等大氣污染的日漸嚴重，媒體對其報道日益增加，公眾對其危害的認識也日漸成熟，國民反污染的輿論急速高漲，1950年，日本戶煙市(現在的北九州市)受排煙危害的地方婦女會展開了反污染示威，法國巴黎市民在一些環保組織的牽頭下對巴黎市政府進行了討伐。一些地區公眾甚至對市政府提出了訴訟，如日本四日市公眾1967年9月提起了四日市污染訴訟，1972年7月勝訴。
二、政府的主要治理措施
面對霧霾等大氣污染帶來的嚴重影響，許多國家中央和地方政府均采取了包括立法保障、制訂戰略和計劃、分階段治理等在內的多項措施積極應對，具體如下：
（一）立法保障大氣污染治理
為了應對倫敦嚴重的大氣污染，1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法《清潔空氣法》，對以煤煙為主的污染物排放設定了嚴格的法律限定。日本1968年制定了《大氣污染防治法》，依法推進大氣污染的治理。美國于1963年和1967年先后通過了《清潔空氣法》和《空氣質量法》兩部法律。1971年，美國政府還頒布了《國家環境空氣質量標準》，要求對6種空氣污染物進行管制。法國2010年頒布的空氣質量法令，對PM2.5和PM10值濃度上限進行了規定。
（二）制定針對大氣污染治理的戰略和計劃
法國于2011年出臺了“顆粒減排計劃”,旨在減少可吸入顆粒物對公眾健康的影響和對環境的污染。2013年通過了“空氣質量緊急計劃”，針對2011年推出的“顆粒減排計劃”中的缺陷，重新制訂了一系列的緊急措施，并結合地方政府“空氣保護計劃”的制訂，共同應對空氣污染問題。英國于1997年開始實施《國家空氣質量戰略》，并于2000年、2003年和2007年進行了修訂和補充，形成了英國空氣質量政策的基本戰略框架。歐盟從1973年歐共體時代開始便出臺了一系列的環境行動計劃，作為其治理大氣顆粒物的政策措施的指導綱領。
（三）針對主要污染源分類實施綜合治理
日本政府對人為污染源進行了分類管理，依據社會發展情況變化，采取制定（并不斷修改）標準、嚴格監管、技術防控、信息公開等措施進行綜合治理，成效比較顯著。歐洲除在交通運輸領域采取了很多具體措施外，還在工業排放、能源、居住方面也采取了應對措施以減少大氣顆粒物的排放。瑞士也根據不同污染在道路交通、鐵路、水路和航空運輸、施工機械與設備、工業設備與生產流程、農業等領域采取一系列減排措施。
其中，嚴控機動車尾氣的排放日益成為了各國治理的重點。如法國積極發展城市輕軌和地鐵等有軌公共交通網絡，吸引城市居民放棄化石燃料汽車，選擇更清潔的出行方式。美國加州于1965年率先制定了機動車輛排放限制標準；1975年要求所有汽車配備催化轉換器；20世紀70-80年代，加州環保機構鼓勵使用甲醇和天然氣取代汽油，從而減少一半的汽車煙霧排放量。日本政府依據相關法律按機動車種類制定嚴格的排放標準、燃油標準，同時通過大力推廣低排放車、推動軌道交通建設、完善整體交通管理等措施，努力降低機動車的總體排放水平。英國有關部門也出臺了包括實行新的交通發展戰略，減少對小汽車的依賴等在內的措施，從而有效降低機動車總排量。
（四）實施分階段、跨區域的治理政策措施
一方面，針對污染治理的長期性特點分階段制訂并實施治理措施。英國政府針對以倫敦為代表的大氣污染，分別經歷了煤煙塵治理、機動車尾氣污染治理和包括PM2.5監控在內的國家空氣質量戰略三個主要階段。另一方面，針對污染的跨區域特點采取綜合性的措施。美國南加州為了實現跨地區應對空氣污染， 1977年成立了南海岸空氣質量管理局（SCAQMD)，統一負責南加州地區的空氣污染治理。歐洲多個國家在1979年簽署了長距離跨國界空氣污染條約(LRTAP)。2001年，歐盟通過了國家排放限額指令，限定了各成員國在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。
（五）引入市場機制，以市場手段減少污染物排放
一些國家實行了大氣排污許可證制度，并對排污企業進行監管。1993年，經美國環保署批準，南海岸空氣質量管理局開始實施全美第一個、也是世界上首個區域空氣污染排放交易計劃（RECLAIM），允許企業買賣排放配額，利用市場機制促進減排。