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重污染天氣應急："治標"促"治本"？
關鍵詞： 重污染 治本 張遠航 廣州亞運會 突發事件應急管理
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《中國經濟周刊》 記者 王山山 實習生 申佳平 | 北京報道
“一位市長說，我現在渾身是勁，對付這件事（重污染天氣應急管理），我也準備了充足的槍支彈藥，你得告訴我往哪兒打。”在清華大學環境學院院長賀克斌看來，現在是最近一二十年里環保科研單位最“搶手”的時候，京津冀地區政府不惜代價，目的只有一個：應對大氣污染。
重污染天氣應急成地方政府重頭戲
元宵節期間，京津冀及周邊地區和中西部部分地區出現空氣重污染；2月14日，有33個城市發生了重度及以上污染。
“現在中國的大氣污染中，不管是污染物濃度水平還是排放量都在高位運行，大大超過了環境的承載力，同時不利的氣象條件也在增加，這兩個過程的結合，使重污染發生的頻率在增加。”北京大學環境科學與工程學院教授張遠航解釋，這樣才有“應急”和常態控制，應急是保護健康的一個非常重要的手段，應急不能停止重污染，但可以減緩其程度，縮減其持續時間。
繼2013年9月國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（下稱“國十條”）后，2013年11月環保部印發《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》（下稱“指導意見”），并要求重點區域內各省級政府于2013年底前將重污染天氣應急預案抄送備案。
重污染天氣在一定程度上是可以預見的，應對重點是要做好預測預警，做好預案的設置、到時按照有序方式應對。指導意見要求各省份要加強組織領導、強化應急準備、做好預警和響應，信息公開、嚴格責任追究。中國環境科學研究院副院長柴發合認為，將重污染天氣應急響應納入地方政府突發事件應急管理體系，實行政府主要負責人負責制，是指導意見最重要的好處。這意味著可以更多地動用各種社會資源，用更有效的方式來應對重污染事件。
環保部要求，各省級政府要將重污染天氣應急管理工作分解落實到相關部門和轄區地方政府，并專門派出9個督查組，以應急預案的編制和落實情況為檢查重點，自去年10月到今年3月，對京津冀三省市18個城市的重污染天氣預防和應急準備等進行每月一次的檢查和督查。
已出臺預案大多雷同、缺乏強制力
據柴發合介紹，目前全國已經有38個地級城市出臺了相應的預案，還有許多地方正在加緊編制。但這些預案都是“匆匆而來”，在已經實踐過的地方暴露了不足。
首先，應急需要覆蓋廣泛的群體，但并不是所有人都買賬，不管是環保部的“指導意見”還是此前關于應急的地方性文件，都不具備法律法規的強制力量，關停企業等還要涉及巨大的經濟利益，難免有人抵觸。
賀克斌告訴《中國經濟周刊》，重污染天氣的成因復雜，除了人類活動，還有氣象、地形地勢等因素，比如同樣一批工廠在一個地方生產，夏天時空氣質量可達一級，冬天則可能達到五級。要求企業停產，對方可能答復：“夏天我們也在生產，排放的污染物也是這些，空氣可是好好的。”多名專家建議，在這種情況下可以試著在生產計劃上做調整，特別是像鋼鐵、水泥、焦炭等重污染行業，在污染物擴散條件好的季節，排放可以稍微多一點，但在冬季這樣不利于污染物擴散的條件下，應減少生產，利用這段時間維修調整。
應對重污染天氣，必須從立法上進行推動。柴發合說，正在修改的大氣污染防治法草稿中，已經有了重污染天氣應對的專門條款。
除了可操作性不強外，專家表示，多個城市拿出的應急預案有些雷同，并未做到指導意見強調的“因地制宜”。柴發合強調，每個地方發生重污染天氣的條件和原因不同，要控制的污染源也千差萬別，希望各地能結合自己的實際情況編制更有效的措施，而不是別人怎么做自己就怎么做。
不過，賀克斌表示，對重污染天氣進行應急管理、編制應急預案，對很多城市來說都是一場遭遇戰，是從無到有，環保部又要求各省份在短期內拿出預案，許多省份等不及當地的研究結果出來，最簡單的做法只能是先模仿。但這些城市不會止步于此，目前很多環保科研單位都在幫助各地方政府或相關部門編制預案或提供技術支持。
張遠航表示，一旦啟動預警，對整個社會影響很大，在準確性方面，科學家還要做進一步研究，以提高預報預警的準確性和針對性。柴發合告訴《中國經濟周刊》，理想的預報預警是“72小時內進行有效的預報預警，48小時內拿出有效的控制對策”。目前各地的預報預警與理想狀態還有很長一段距離。
北京有霧霾，石家莊的天空基本不會太藍——鑒于大氣污染發生的連片、區域性特征，張遠航建議，發布預報預警也能夠根據氣象條件的變化進行區域聯動，依照污染出現的順序依次在不同的城市發布預警。這就要求下一階段要圍繞應急的科學問題和技術問題做更多工作。
應急能逼著市長管好空氣
采取應急行動使空氣質量短期內達標早有先例。北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會期間，各主辦城市都采取過搬遷污染企業、機動車限行等措施“換”來連續多個藍天。
賀克斌說，現在的應急措施不在重大活動時段而在重污染時段，雖然背景和具體措施有所區別，但一個共性是應急與長期的空氣質量改善是一個有機組合。奧運會期間的很多措施使用過之后，很多人評價：“干得不錯，有效果！”然后再加一句：“治標不治本。”但賀克斌認為，治標總能促進治本——畢竟做完這些事以后，有助于找到應對大氣污染的規律，為全社會增加治理經驗。“應急是沒有辦法而采取的一些短期措施，空氣質量從根本上改善還是要靠減排、能源結構調整等長期措施，但應急的促進意義很大。”
有人調侃說，在被空氣質量排名“折騰”得最厲害的河北省，現在最讓市長著急的不是環保局長來找，而是招商局長來找。有的企業要來投資，談了一半人家不談了，因為這里污染最重。賀克斌說，應急預案中的信息公開具有很明顯的倒逼效果，當一個地方的主管領導意識到每年要有多少次應急管理、每個月的空氣質量排名是多少、每年年底主要污染物的均值下降多少時，自然會找到長效治理的方向。
環保部應急辦副主任閆景軍的體會是，應急有兩個非常明顯的作用：一是提高了地方的重污染應對水平——比如，在2013年1月華北地區大面積發生空氣污染時，面對媒體質疑，地方政府和企業都不知如何回答，但到了當年12月，許多地方政府已經能夠理順各種關系，對很多問題都能很好地應對。二是促進了整體環境治理水平。比如石家莊市的應急預案中，針對水泥行業，先停沒上脫硝設備的企業，再停不能正常穩定達標的企業，如果查出一次排放超標，下次啟動應急預案時就先停這家企業。這鼓勵了那些正常穩定達標、有高效防污設施的企業，保證了它們的經濟利益，也實現了長效治理污染。
“重污染應急在我國是個新事物。”柴發合表示，“國十條”之前，根本沒把重污染應對當做一項重要的措施，“國十條”出來后，“經過5年重污染天氣大幅減少、再過5年逐步消除重污染天氣”的目標明確了，各地政府才把它當成一項重要工作來看待。