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環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”待規(guī)范 需有監(jiān)督機(jī)制
關(guān)鍵詞： 緩期執(zhí)行 環(huán)境違法 環(huán)境損害 環(huán)境執(zhí)法 廣東電網(wǎng)公司 奧里油 環(huán)境危害 處罰結(jié)果 處罰決定書 公共利益
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●大多數(shù)“緩期執(zhí)行”的案例中，環(huán)境保護(hù)部門都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執(zhí)行”的依據(jù)。而縱觀環(huán)境保護(hù)立法的規(guī)定，均未將社會生產(chǎn)、生活秩序一類的公共利益作為裁量情節(jié)。
●“緩期執(zhí)行”的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)簡單地確立為“立即執(zhí)行處罰會損害公共利益和社會秩序”，而應(yīng)看懲罰環(huán)境違法時所損害的公共利益和社會秩序的受損程度，看這種損害是否達(dá)到了抵消違法處罰的程度。
●從法理來看，“緩期執(zhí)行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠(yuǎn)偏向一邊，否則這種偏向就會被無休止地利用并最終被濫用。
環(huán)境違法處罰中有一項(xiàng)“緩期執(zhí)行”的規(guī)定。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，“緩期執(zhí)行”的現(xiàn)象從2004年開始就陸續(xù)出現(xiàn)，以環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站公布的案例為準(zhǔn)，2004年有2例，2008年有3例，2010年共有8例，2011年有1例。從中，可以看到環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的制度還不規(guī)范。
環(huán)境保護(hù)部門在認(rèn)定環(huán)境違法事實(shí)并做出行政處罰或行政命令的基礎(chǔ)上，可以基于特定的理由，在一段期間內(nèi)暫緩執(zhí)行該行政處罰或行政命令，待期限屆滿后，根據(jù)環(huán)境違法企業(yè)改正違法行為的措施或者效果，再決定立即執(zhí)行或解除處罰。“緩期執(zhí)行”意味著環(huán)境違法行為可以在一定期限內(nèi)合法地存在。“緩期執(zhí)行”在法律上的依據(jù)是什么？“緩期執(zhí)行”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“緩期執(zhí)行”有哪些程序上的特殊規(guī)則？這些問題亟須立法上予以明確規(guī)定。
環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的性質(zhì)
在中國現(xiàn)行的行政立法以及環(huán)境法中，這種“緩期執(zhí)行”并沒有直接的、明確的法律依據(jù)。
從現(xiàn)有案例來看，“緩期執(zhí)行”都是規(guī)定在“處罰決定的履行方式和期限”或者“責(zé)令改正的履行方式和期限”部分，似乎可以視作環(huán)境違法處罰的履行期限的調(diào)整。
從行政處罰權(quán)行使的角度來看，環(huán)境保護(hù)部門可以根據(jù)環(huán)境違法行為人的主觀狀態(tài)以及環(huán)境違法行為本身的客觀表現(xiàn)等酌情行使處罰權(quán)。環(huán)境保護(hù)部門是在行使自由裁量權(quán)，但它有兩個突出特點(diǎn)：一是附加了條件，即環(huán)境違法企業(yè)必須在“緩期執(zhí)行”期間“采取切實(shí)有效措施防止環(huán)境污染”；二是，減輕處罰并不是最終的、確定的處罰結(jié)果，只是一種過渡方法，暫緩期限經(jīng)過后，視環(huán)境違法企業(yè)的表現(xiàn)和行為結(jié)果來確定是否執(zhí)行以及執(zhí)行何種處罰。
大多數(shù)“緩期執(zhí)行”的案例中，環(huán)境保護(hù)部門都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執(zhí)行”的依據(jù)。而縱觀環(huán)境保護(hù)立法的規(guī)定，均未將社會生產(chǎn)、生活秩序一類的公共利益作為裁量情節(jié)。
因此，對于環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”這種近年來較多使用的自由裁量方式，有必要通過法律規(guī)范的形式將公共利益這一裁量因素明確下來比較妥當(dāng)。
“公共利益”的認(rèn)定有待明確
公共利益是一個典型的不確定的法律概念。
在環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的案例中，有兩種公共利益的表述同時出現(xiàn)：一種是環(huán)境行政處罰旨在維護(hù)的社會環(huán)境利益與人類的生存空間、生命健康利益；另一種是社會生產(chǎn)、生活秩序利益。但是，這兩種公共利益所要表達(dá)的利益訴求是沖突的，前者的訴求是給予處罰，而后者的訴求是不予處罰。“緩期執(zhí)行”雖然并不意味著不予處罰，但在一段期間內(nèi)確實(shí)有不執(zhí)行處罰的效果，選擇“緩期執(zhí)行”就意味著社會生產(chǎn)、生活秩序利益被置于比生存空間、生命健康利益更高的位置。因此，這就需要確立權(quán)衡和取舍的標(biāo)準(zhǔn)。
對于環(huán)境違法處罰中的利益衡量，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局的一般解釋是：在依法實(shí)施行政處罰的前提下，還要有對利益的判斷和衡量。如果在懲罰違法的同時損害了公共利益和社會秩序，就背離了立法的初衷。這一權(quán)威解釋顯然過于簡單。
在以公共利益為由而“緩期執(zhí)行”的案件中，環(huán)境違法企業(yè)以及環(huán)境違法項(xiàng)目實(shí)際上都是涉及社會生產(chǎn)、生活秩序的，如鐵路、公路、電力、供暖等，這些項(xiàng)目停止生產(chǎn)或使用必然會影響到公共利益。因此，衡量的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)簡單地確立為立即執(zhí)行處罰會損害公共利益和社會秩序，而應(yīng)是懲罰環(huán)境違法時所損害的公共利益和社會秩序的受損程度，換言之，這種損害是否達(dá)到了抵消違法處罰的程度。這就要求，在判斷環(huán)境違法處罰是否應(yīng)“緩期執(zhí)行”時，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對違法項(xiàng)目的潛在環(huán)境危害性的評估，而目前所有案例的公示資料中都沒有公開這一內(nèi)容。
當(dāng)然，這種利益的權(quán)衡建立在所要權(quán)衡的利益具體化的基礎(chǔ)上。如果僅僅抽象地引用公共利益，如廣東電網(wǎng)公司500千伏奧里油電廠至港城變電站送電線路工程等三項(xiàng)目環(huán)境違法案的表述，“鑒于你公司……涉及公共利益”，則根本無法判斷其所謂公共利益的重要性以及因“緩期執(zhí)行”而受損害的程度。
值得一提的是，環(huán)境利益這一大概念下往往寓意著人的生命、健康利益，這種利益不僅高于財產(chǎn)利益，而且在一般意義上也是高于其他層面的公共利益的。因此，環(huán)境違法案件中的利益衡量還是要有所偏重人的生命、健康利益。
另外，在公開的案例中，“緩期執(zhí)行”主要是基于環(huán)境違法項(xiàng)目停止生產(chǎn)或者使用所帶來的公共利益的損害，但對損害的判斷都僅停留在事實(shí)的層面上，而沒有從避免損害或減輕損害等解決問題的角度來思考。對于電力、交通、供暖等資源供給型產(chǎn)業(yè)的環(huán)境違法處罰，在決定“緩期執(zhí)行”之前，一般應(yīng)考慮尋找替代性的資源供給方或解決方案。如果有其他替代性的措施能夠彌補(bǔ)這些項(xiàng)目停止生產(chǎn)或使用所帶來的公共利益的影響，并且在成本、效益等方面都具有可操作性，就無須暫緩執(zhí)行處罰。
為了保證“緩期執(zhí)行”真正達(dá)到維護(hù)社會公共利益的效果，建議在《環(huán)境行政處罰辦法》中對“緩期執(zhí)行”做出直接的規(guī)定，以利于監(jiān)督環(huán)境保護(hù)部門合法合理地使用“緩期執(zhí)行”。
“緩期執(zhí)行”需要有監(jiān)督機(jī)制
“緩期執(zhí)行”建立在承認(rèn)環(huán)境違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，但在特定期限內(nèi)并不停止環(huán)境違法項(xiàng)目的生產(chǎn)或者使用，如果沒有實(shí)質(zhì)性效果指標(biāo)的規(guī)定，也無法杜絕環(huán)境危害的產(chǎn)生。
此外，“緩期執(zhí)行”只是暫緩執(zhí)行，在期限屆滿后必須有一個最終的明確結(jié)論———立即執(zhí)行還是解除處罰，因此需要建立并完善與“緩期執(zhí)行”相配套的持續(xù)監(jiān)督機(jī)制，而不僅僅是原則性地規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門對違法項(xiàng)目在“緩期執(zhí)行”期間的監(jiān)督管理，以將環(huán)境損害降到最低或者盡可能防止損害發(fā)生。
在“緩期執(zhí)行”期間，環(huán)境違法企業(yè)應(yīng)采取切實(shí)有效措施防止環(huán)境污染，并主動接受項(xiàng)目所在地環(huán)保部門的監(jiān)督管理。這里所謂監(jiān)督管理包括兩方面內(nèi)容：一是檢查環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)情況；二是關(guān)注環(huán)境污染的產(chǎn)生及其影響。如果環(huán)境違法企業(yè)沒有及時建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，或者環(huán)境污染產(chǎn)生且造成較嚴(yán)重的環(huán)境危害，那么，“緩期執(zhí)行”的條件就不具備，“緩期執(zhí)行”也應(yīng)當(dāng)終止。
從公開的案例資料來看，并沒有關(guān)于這些環(huán)境違法企業(yè)未履行積極作為義務(wù)而終止其“緩期執(zhí)行”的信息披露。在膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線有限責(zé)任公司環(huán)境違法案中，環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督察中心于2009年8月、2010年10月兩次到現(xiàn)場調(diào)查群眾反映的列車噪聲、震動嚴(yán)重擾民等問題，但緩期期限已過，這些問題仍然存在。環(huán)境保護(hù)部門并未終止其“緩期執(zhí)行”，反而將緩期執(zhí)行又延長了兩個月，最終的處理結(jié)果仍不得而知。
“緩期執(zhí)行”期限屆滿后有兩種處理結(jié)果，但無論是立即執(zhí)行還是解除處罰，都建立在環(huán)境違法企業(yè)的積極作為是否符合一定評判標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從公開的案例來看，這個標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境保護(hù)部門做出的處罰決定書或者責(zé)令改正決定書中并不統(tǒng)一。在期限屆滿前申請驗(yàn)收與期限屆滿前驗(yàn)收合格這兩種解除處罰的標(biāo)準(zhǔn)之間，應(yīng)選擇哪一種呢？比較來看，還是應(yīng)當(dāng)以“緩期執(zhí)行”期限屆滿之前驗(yàn)收合格作為解除處罰的標(biāo)準(zhǔn)，這也符合環(huán)評制度或“三同時”制度作為預(yù)防性制度的本質(zhì)。
從法理來看，“緩期執(zhí)行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠(yuǎn)偏向一邊，否則這種偏向就會被無休止地利用并最終被濫用。
(作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)所)