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2012年09月28日14:25 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

白云區鐘落潭鎮雄偉村某工廠排污口污染嚴重。 丁玎 攝

后日，備受關注的《環境保護法修正案（草案）》將結束一個月的公開意見征集。歷經17年醞釀，在現行環保法實施23年后，新《環保法》終于在千呼萬喚中露出修改后的初容。

不過從記者了解到的不少公眾、學者對草案的反饋來看，新《環保法》仍未如人們所預期，特別是對公眾環境權益、環保公益訴訟、排污許可等重要環境保護制度未能在條文中有所體現普遍感到遺憾，與新修訂的民事訴訟法中關于“公益訴訟”的規定也存在銜接不暢的問題。

據南方周末最近一項調查，超過1/3的受訪者對草案并不滿意，認為諸多關鍵問題未有涉及，有的甚至認為浪費了一次修訂機會。調查中被認為最當列入草案的是“明確環境公益訴訟的主體”，“明確公眾環境權”兩項內容，均屬于公眾環境參與的領域。

專家稱，若此次未修訂，下次修訂估計得等到10年之后，我國嚴峻的環境現況已等不起。

政府責任突出，公眾參與稍嫌不足

我國現行的環保法修訂于1989年。經過多年實踐，其帶有計劃經濟色彩，與后期制定的單項法律（如大氣污染防治法等）不銜接等弊端日益凸顯。二十多年來，要求修訂的呼聲不斷。

今年8月底，千呼萬喚始出來的《環境保護法修正案（草案）》在十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議后，隨即在中國人大網公布，向社會公開征集意見。

不過從目前記者了解到的反饋來看，不少公眾學者對草案存在異議。

“公眾環境權益”曾是啟動修訂時提及的八項重點制度之一，知情權、表達權、監督權和參與權都是環境權的體現。多位學者認為，如果一開始就讓公眾參與，知情并表達意愿，就會避免出現許多突發環境事件處理不當引起的群體事件。可惜環境權，或是更直接的加強公眾參與都沒有列入草案。

“假如當前立法難有突破，則修法時機尚未成熟，不如暫時擱置修法進程。”本月，多個環保組織和業內專家、媒體參與的《環境保護法》修改研討會上，大部分與會者傳遞出這樣的呼聲。

“企業環境責任并沒有得到嚴格限制，連最起碼的排污許可制度都沒有了，社會力量參與環境保護基本忽略”，在會上，中華環保聯合會法律中心督察訴訟部部長馬勇如是評價修正案。有環保組織負責人也建議，要改變“企業污染，政府買單，公眾受害”的惡性循環，公眾環境參與、企業信息公開必不可少，例如PM2.5空氣質量信息向公眾公布，就有力地提高了政府、企業對治理空氣污染的積極性。

近年來，紫金礦業污染、康菲漏油、云南曲靖鉻污染等突發環境事件不但影響群眾生活與生態，后續曠日持久的索賠難，企業責任難以追究到位的情況，更使人們對環保法的修訂帶來期盼。

但修訂案似乎在這方面與預想有距離。根據南方周末發起“我為環保法提建議”問卷調查，75％的受訪者認為，《環保法》修訂的最迫切任務是“為公眾行使有關環境的知情權、表達權、監督權和參與權，提供制度保障和訴訟權利”。對于“已列入草案的內容，應做更細致規定的（多選）”選項中，有61.1％受訪者選擇“環境信息公開”，而在增加列入草案的內容中，明確公眾環境權、明確環境公益訴訟的主體為最多選擇的兩項，分別占57.4％和69.8％。

與公眾參與被旁落相比，政府責任在此次修訂中著重被強調。全國人大環境與資源保護委員會主任委員汪光燾在作環境保護法修正案草案的說明時表示，這次修訂的亮點之一，是突出強調政府責任、監督和法律責任。

草案將現行環保法中僅有的一條原則性規定擴展為“監督檢查”一章，增加規定了“環境保護目標責任制和考核評價制度”，政府還應定期向人大報告環保工作。草案還完善了“法律責任”一章的內容，重點補充了依法追究相關行政機關及其責任人和國家工作人員法律責任的規定。

專家評價道，近些年，涉及環境與資源保護的行政人員違法案件呈上升趨勢，對政府及其有關部門濫用行政權力和不作為的監督缺乏法律規定是現行相關法律的共性問題。但怎么問責政府？問責范圍、程序、后果是什么？目前的草案表述依然淺嘗輒止。

在南方周末的調查中，也有60.5％的受訪者選擇“對政府的環境保護目標責任制和考核評價制度”。事實上，從記者近年的采訪看，“做好環保工作，政府、企業和公眾，三方缺一不可”這已是眾多環保部門工作者的觀點，“環境保護絕不僅是政府的責任，而需要社會共同參與，群防群治，立法上也理應貫穿這一常識，不能顧此失彼。”

表述模糊，“環保公益訴訟”仍然難

在公眾參與中，近年來“大熱”的公益訴訟最終旁落新環保法修正案，頗讓外界感到意外。

多年來，國內的環境公益訴訟由于缺乏法律依據，面對多發的環境污染事件，大量的公共環境利益受損，卻鮮有人提起訴訟。直接利害人無力告狀、熱心公益者無權訴訟，這使大量涉及環境類社會問題繞道司法途徑，甚至引發群體性事件。

今年5月25日，自去年10月立案之后，中國第一樁草根環保組織提起的環境公益訴訟案——云南鉻渣污染案，于曲靖市中級人民法院完成證據交換。在業內專家看來，當時這一事件可看作是對公益訴訟主體資格破冰的信號。

在上月底，最近修訂通過的民事訴訟法，增加了關于公益訴訟的專條規定，即對“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

特別是經過環保組織多次爭取，最終將民事訴訟法草案中公益訴訟主體“社會團體”的表述，改為“有關組織”，這被認為進一步減少了訴訟主體過多的限制。

不過，具體到公益訴訟領域比較先行的環保領域，環保公益訴訟中“有法律規定的”具體訴訟主體是哪些，應如何操作，修訂的民事訴訟法中沒有明確。這讓專家寄望于正在修訂的新環保法能夠與其對接細化。

但在公開的《環保法》修正案草案中，表述仍如現行環保法一樣模糊：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”

“這個表述好像每個人都有資格提起環境公益訴訟，而其實沒法操作。”中國律協環境與資源法專業委員會主任委員汪勁告訴記者，“檢舉和控告”是一個寬泛概念，類似向公權機關“報告”，與立法上的“訴權”不是一種性質。因此，許多法律界人士主張，新民事訴訟法原則規定的公益訴訟原告主體，很有必要在修訂環保法時加以明確和優化。

“從海洋環保法實施情況來看，政府包辦公益訴訟的模式不可取，也不會成功。”北京公益律師夏軍建議，應盡可能開放公益環保組織的起訴空間。

著名環保律師、廣東省人大常委會立法顧問游成龍也介紹，在以往的訴訟中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數情況下，環境污染的受害者由于數量眾多或者法律知識各方面的問題，很難提起訴訟。

起訴難、取證難、勝訴難、執行難這四個主要制約因素，也令中國各地已有77個專門的環保法庭，面臨“門前冷落鞍馬稀”的尷尬。據公開報道，77個環保法庭中，環境公益訴訟的案源普遍很少。從2009年至2012年6月，官方背景的中華環保聯合會作為原告提起的環境公益訴訟有6起，其中勝訴2起，調解結案3起。

“目前我國已經存在數量可觀的全國或地方性環境保護學會與環境保護基金會，一旦環保公益訴訟主體得到明確，為它們注入活力，類似的公益訴訟行為就值得推廣，這將會有效降低環境污染賠償的難度。”游成龍對記者說。

寄望于實踐中完善

對于環保公益訴訟未能明確主體的困惑，全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明在不久前的新聞發布會上表示，哪些組織適宜提起民事訴訟，可以在制訂相關法律時進一步明確規定。

王勝明說，民政部門登記的社會組織有46萬多家，這46萬多家是不是都可以提起公益訴訟，可能隊伍龐大了一些。“哪些組織能夠適宜提起公益訴訟，我認為有關部門可以事先商量一個辦法，劃個杠杠。如果事先拿不出這個辦法，也可以經過一段時間的實踐，再總結經驗。”

然而，新《環保法（草案）》卻沒有像修改中的消費者權益保護法對公益訴訟主體做出明確。這令一些熱衷推動公益訴訟的環保組織產生了疑慮。

目前，大量民間公益組織即使能在民政部門注冊成功，大部分也是“民非”身份（民辦非企業單位），與最為“正規”意義上的社會團體有所區別。而更大部分的是沒有在社會登記的任何散兵游勇。

“目前《環保法》修正案草案沒有明確，在司法解釋出臺前，會不會暫時可能出現法官以無法律認定訴訟主體為由，拒絕社團提起公益訴訟的現象？”

環保組織的這種擔憂并非空穴來風。據了解，目前試水的環保公益訴訟案例大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環保聯合會曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠排放工業污水并被立案最后勝訴，但中華環保聯合會具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒有官方背景，最后時刻也把當地的環保部門拉進來成為原告之一。

在環保法庭領域走在前面的云南，有當地法律專家就呼吁，在實踐過程中，需要不斷總結經驗，使我國的公益訴訟制度日趨成熟，并盡快出臺司法解釋。“不僅是《環境保護法》，即使是《海洋環境保護法》，因為只許可”海洋環境監管部門“提起公益訴訟，也與民訴法修正案草案產生了沖突，在這種情況下，民訴法修正案獲得通過，其他舊法也將面臨相應調整。”

鑒于目前對個人能否有能力公益訴訟分歧較大，中華環保聯合會負責人表示，可以在新修訂的《環保法》中增加“有關環保部門、監察機關和具有維護環境權益職能的環保組織，可以向人民法院提起起訴”。

法院工作者張大德建議，任何一部獨立的單行法都有一套相關配套措施或者實施細則以明確和補充法律條文的規定，便于司法實踐運用。全國人大常委會、最高人民法院等部門也應制定相應的配套措施、司法解釋或者實施意見，進一步細化公益訴訟法律條文的內容。如“法律規定的機關和組織”具體是哪些法律應當進行規定，這些機關和組織包括哪些等內容，只有細化和明確了這些內容，才能起到指導人民法院處理公益訴訟案件，作出準確合法裁判的作用。　　●南方日報記者 謝慶裕

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