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2013年12月03日10:58 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

《中國經濟周刊》封面圖片

國考20載：一份職業的致命誘惑

●20年三代人：我的國考

●公務員職業誘惑：戶口、體面、穩定、有保障

●中西公務員制度最大區別：黨管干部

又是一年國考。

11月24日，中央機關及其直屬機構2014年度公務員錄用考試公共科目筆試(下稱“國考”)，在全國48個城市同時舉行。

今年共有130多個中央機關及其直屬機構和參照公務員法管理的事業單位面向社會公開招考，計劃招錄1.9萬余人。

據統計，本次考試共有152萬人通過招錄機關資格審查，實際參加考試人數為99萬，參考率約為88.5%，參加考試人數與錄用計劃數比例為51∶1。

公務員，在中國一直是為人所羨慕、崇尚的職業。鐵飯碗背后，是人們對社會地位、收入、安全感的渴求。

1993年中國出臺《國家公務員暫行條例》，公務員制度正式確立。被稱為“中國第一考”的國考，從1994年報名4400人、招錄462人，到2014年報名152萬、計劃招錄近2萬人，短短20年，職位招考規模增長了近50倍，報名人數增長則超過300倍，掀起了一次又一次的報考熱潮。2014年國考，平均每個崗位有77人競爭。其中，37個招錄職位的報名比例超過1000:1，最熱崗位競爭比達7192:1。

從最初的很多人不相信“通過考試就能當干部”，到今天的“考公務員只是與考研、出國等并列的選項之一”；從首屆只有29個部門招錄，到今天的全國公務員“凡進必考”；從“成為國家干部的自豪”到戶口、福利的致命誘惑；從鐵飯碗、金飯碗，到“能進能出、能上能下”的退出機制探索……

20年來，日漸升溫的公務員熱背后，是中國公務員制度的建立、改革、完善過程。

20年、三代人“我的國考”

1994年：“通過考試就能當干部？”

國內首次公務員考試，報錄比9:1，面試像“談心會”

1994年1月，人事部機關刊物《中國人事》(現改名為《中國公務員》)，出現了一個新欄目“《條例》百問”，開始向全國人事系統介紹新建立的中國公務員制度。

對于“公務員”這一新名詞，“《條例》百問”解釋道，“在范圍上相當于我們過去所說的國家行政機關干部”。

那時，人們剛剛學會了買東西不用糧票，社會上還經常出現什么叫“投機倒把”的大討論，在多數人眼中，進機關、當干部是當時最好的工作。

1994年7月30日，人事部宣布，將組織中央國家行政機關公務員錄用首屆招考。

“當時，很多人不相信通過考試就能當干部，因為當時工作是國家分配的。”對于第一屆公務員考試，國家某部委工作人員、當時在北京市郊一家國企上班的李偉(化名)記憶猶新。

1994年8月1日，李偉借了一輛自行車，穿過大半個北京城，跑到人事部設立的公務員考試報名咨詢點打聽情況。“最關心的問題是，如何參加考試，考過了是否真能進機關”。后來的統計顯示，那幾天，像李偉一樣前來咨詢的有14000人。

“當時進中央機關的主要途徑就是畢業分配，然而學校分配沒有統一標準，很多人托關系遞條子，我自己沒路子，還以為這輩子都沒機會邁進部委的大門了。”李偉說。

參加第一屆公務員考試的，多數如李偉一般是“二次就業”。當年發布的《國家公務員錄用暫行規定》指出，“報考省級以上政府工作部門的需具有兩年以上基層工作經歷”。

這一年，公務員考試實錄名額為462人，報名4400人，報錄比約9:1。據了解，招錄的462個公務員職位，涉及國務院辦公廳、國家計劃委員會、人事部、建設部等29個部門，幾乎全是中央部級機關單位。

首次國考就在當年8月舉辦。考試那天，“一個教室幾十個人，每個位子之間都被拉開了很大的距離，有點像現在的高考，既激動又緊張。”李偉回憶說。那一年，公務員考試分為行政職業能力測試和公共基礎知識，考試題目涉及毛澤東思想概論、鄧小平理論、政治經濟學等，還沒有現在令人頭疼的申論”。

統一筆試結束后，各部委還要給通過者組織面試。面對七八個考官的發問，李偉異常緊張，“那時候各處都實行分配，沒參加過面試，一點經驗都沒有”。李偉說，好在考官問的都是“為什么要報考”、“以前做過什么工作”一類的問題，不像現在的面試那么專業，有點像“談心會”。

李偉說，被確認錄取的那天，自己感覺難以置信，遠在農村的父親知道后，殺了家里的豬，像娶兒媳婦一樣請全村人吃飯，很有點光宗耀祖的意思。

第一個月，李偉拿到了300多元工資。與企業相比，公務員工資并不算多，但各方面的條件比企業要強多了，“連食堂的拉面師傅都是專門從蘭州聘請的”；平時吃飯有食堂，住宿有宿舍，看病公費醫療，“也不用花自己什么錢，工資能攢下不少”。

最讓李偉看重的，是“有了行政級別，成了國家干部”。入部5年后，李偉被提升為副處長。“中央部委的晉升速度相比基層要快很多”。同一年，李偉分到了一套兩居室，“相比周圍的朋友，感覺很滿足。”李偉說。

2005年：我看中的是“工作穩定、有保障”

公務員法出臺，“凡進必考”，報錄比37:1

李偉參加公務員考試10年后，公務員考試從中央部委的敲門磚，演變為基層入職的攔路虎。

2005年4月，公務員法正式出臺。“凡進必考”的公務員錄用制度，正式以立法形式被明確下來。法律規定，中國“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、擇優錄取的辦法”。

這一年，國家公務員招錄人數達到8271人；一年后上升至10282人，首次突破一萬大關。公務員考試已經從最初只涉及中央29個部委、462個職位的小范圍招考，變成國家各級政府機構招錄新人的唯一途徑，一大批街道辦、派出所等最基層的公務員職位進入公務員考試的招考范疇。

隨著公務員考試在各級政府機構中的逐步普及，一些基層政府機構公務員職位由于競爭比例低、報名限制條件少，開始受到關注與熱捧。

與此同時，來自于體制外的沖擊，也使公務員考試不再像10年前那么令人激動。2001年，日本通產省在一份白皮書中首次提到，中國已成為“世界工廠”。同年，中國加入WTO，跨國公司開始從競爭性領域進入壟斷或準壟斷領域，金融性投資大大增加。公務員已經不是唯一令人羨慕的職業，西裝筆挺、出入高檔寫字樓、平時炒股、年底分紅的外企白領，成為時代的新寵。

2005年，在一家私企工作的李梅(化名)報名參加了北京市公務員考試。這一年國家公務員報錄比首次突破“30大關”，達到37:1；地方公務員考試同樣也是如火如荼，競爭激烈。“那時，社會上已經在討論公務員考試過熱的問題，但公務員工作穩定、工資福利都有保障，還是很有吸引力。”李梅說。

為了盡快通過公務員考試，李梅報了一個培訓班，利用周末的時間上課。“培訓班很多，考試的各個環節都有專業老師輔導。來上課的，很多是和我一樣在職考試的人，工作了這么多年，再參加考試很不適應”。

最令李梅頭疼的是筆試部分。筆試分為行政職業能力測驗和申論。行政職業能力測驗成績達到60分以上、兩科成績達到105分以上，即可獲得《北京市公務員筆試合格證》，在此證有效期內，可與各行政機關通過“雙向選擇”的辦法落實就業單位。

考得合格證后，李梅報考了北京市一街道辦事處，隨后參加了面試。“當時兒子剛剛兩歲，老公又在外企上班經常出差，想讓我在街道找個工作，雖然掙得不多，但工作穩定，又有保障，而且離家近，可以多些時間照顧孩子”。

“工作穩定，又有保障”是當時社會對公務員的普遍看法，然而入職后李梅發現，基層公務員并非如此。“街道像是一個筐，什么工作都能往里裝”，李梅說，一個地區的派出所、工商所、環衛所、學校、醫院等等都需要街道來做協調，例如一旦發生食品安全事故，街道必須第一時間趕到現場，啟動應急預案，協調組織各個分屬職能部門。

每天晚上以及周六日，街道都要留人值班，處理突發事件，“幸好單位照顧女同志，值班多排在周六日的白天，晚上值班一般是男同志負責，要在單位待一個通宵”。除此之外，“十一”、“五一”，越到節假日越忙。這些年來，多數大年三十的晚上，李梅都在外邊檢查煙花爆竹燃放。

40歲時，李梅在單位中升任正科長，成為老資歷的中層干部。提起福利待遇，李梅說，2005年通過公務員考試進入街道工作時，福利分房政策就已經取消，升任科長后，李梅稅后月工資達到5000多元，“雖然工資福利都不是很高，但也有優點，收入有保障、工作穩定、沒有績效壓力，這一點尤其難得。”李梅說。

2012年：考公務員？考研？出國？……

報錄比72：1 ，“我不一定在這里待一輩子”，最糾結的是工資水平

此后，公務員成為中國社會中的一座“圍城”。每年有百萬人報考，同時也有很多人跳槽。對于很多大學生而言，考公務員只是與考研、出國等并列的選項之一。

2012年暑假剛剛開始，即將進入大四的北京某高校學生劉曉(化名)并沒有回家，一大早，就提著暖壺來到學校圖書館自習室，在靠近窗戶的一張課桌上貼了一張“國考占位”的字條。

劉曉為自己列了一張時間表：11月參加公務員考試，1月研究生考試，3月參加北京市公務員考試，“周圍還有同學要同時參加托福和GRE考試，我怕同時準備太多忙不過來。”劉曉說。

這一年報名參加國家公務員考試的150萬人中，不乏如劉曉一般腳踏幾只船的考生。“多一個選擇，多一分機會，反正報名也沒什么成本。”劉曉說，當然在復習時間的分配上還是要有側重，“我將大部分精力放在了國家公務員考試上，覺得考研也是為了找工作，不過周圍也有很多同學有不同想法，認為研究生畢業或者留學回國后會有更好的機會。”

2012年11月25日，劉曉參加了國家公務員考試(行政職業能力測驗、申論)，“之前練習輔導做得很多，題目答起來還算順手。”劉曉說。2013年1月7日，劉曉在人社部網站上查到了自己的筆試分數，122分的成績使劉曉順利進入了5:1的面試名單。

兩周后，劉曉來到應聘單位參加專業科目考試，包括綜合知識與能力測試(筆試)、英語測試(筆試)以及英語口語及聽力測試。“參加專業科目考試的人很多，分了好幾個教室，我報考的這個職位不要求基層經歷，考場中多數人都和我年紀差不多。”

通過了專業科目考試以及隨后的面試，劉曉順利進入國家某部委工作，“在同學們眼中，這是一份不錯的工作，解決戶口、進入政府核心部門、入職后申請還可以提供宿舍，在北京這一高房價的城市，吸引力還是很大的。”劉曉說。

當然并非事事順遂。如今，劉曉入職已將近半年，讓他十分糾結的，是自己的工資水平，“每月5000元左右，上漲的空間也不大，在北京這樣的城市，是很低的工資了，后來聽說一些進投行、外企的同學入職當年年薪就能達到20萬，工作后還會逐年加薪，心里也動過后悔的念頭。”劉曉說。

在劉曉單位附近，兩三個朋友吃一頓飯，看一場電影的消費在500元左右，相當于劉曉工資的十分之一，“幾乎不敢想日后結婚、生子的種種開銷。”劉曉說，入職后聽說單位近年來有一些同事辭職或調動工作，因為嫌工資太低，有的從部委調到下屬的科研院所，有的離開機關到研究機構、大學等處供職，“我的觀念也有所轉變，原來想考上公務員就不會再離開部委，現在發現這里平臺高，工作能力、社會人脈積累也很快，未來并不一定要在這里待一輩子，關鍵是在年輕時提高個人素質與能力，為日后的發展打下基礎。”

戶口、體面、穩定、有保障……

一份職業的致命誘惑

公務員熱還將持續

11月7日，2014年國考報名確認結束。據統計，本次國考報名人數超過152萬，國家民委“民族理論政策研究室一處主任科員及以下”職位，因相對寬松的報考條件，成為今年國考的最熱職位，競爭比例達到7183:1。

自2009年開始，國考報名人數已連續6年超過百萬。北京大學政府管理學院副院長白智立對《中國經濟周刊》表示，未來幾年，國考仍會維持在一定的熱度范圍內，隨著政府部門不斷提高為社會服務的功能，公務員數量還將有所上升；與此同時，現在一些地方政府、基層鄉鎮公務員錄用還未納入公務員考試范圍，隨著這部分公務員錄用實行招考，進而繼續擴大公務員考試招考范圍、增加招考職位，公務員熱還將持續。

2005年，中國出臺公務員法，“凡進必考”的公務員考試制度得到強化，考試職位的增加吸引了大批考生報考，使得當年國考報考人數從此前一年的18.2萬人迅速上升到31萬。白智立表示，“凡進必考”的制度雖然在1993年《國家公務員暫行條例》中就有體現，但當時公務員考試還是小范圍的招考，錄取職位非常少，此后隨著招考范圍的擴大，公務員熱也逐漸升溫。

數據顯示，1994年，中國首屆公務員考試招錄人數僅462余人；2006年，國考招錄人數首次破萬，達到10282人；2013年國考招錄人數上升至20879人。與此同時，國考報考人數也從20年前的4400人，上升至2013年的150萬人，20年增長了340余倍。

深究公務員熱背后的原因，中國勞動關系學院勞動關系系副主任林燕玲對《中國經濟周刊》表示，公務員工作體面、收入穩定、福利有保障，是吸引眾多人報考的主要原因。前不久去基層調研時林燕玲發現，今年中國各地的就業形勢已經愈發嚴峻，鋼鐵企業大面積虧損、部分代工企業面臨倒閉，“企業職工的流動性很大，一個月有時能掙到八千一萬，但辭職后可能三四個月沒有工作，與公務員的穩定相比，精神和物質方面的壓力都很大。”

在中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍看來，近幾年公務員一直是畢業生比較優選的職業。尤其是北京、上海這樣的城市，錄取為公務員后可以解決戶口問題，對畢業生的吸引力很強。

除此以外，公務員熱與中國高校的就業制度也有很大關系，毛壽龍對《中國經濟周刊》表示，很多高校鼓勵學生報考公務員，搞輔導班、讓學生做模擬題，以提高學校的就業率，這些就業輔導，推高了高校畢業生報考公務員的比例。

在職考生越來越“吃香”

20年公務員考試，最引人關注的焦點，莫過于考試人群的變化。

1994年第一屆公務員考試時，中國大部分高校還在實行就業分配，敢于自主就業的人鳳毛麟角。同時，1994年出臺的《國家公務員錄用暫行規定》也明確指出，“報考省級以上政府工作部門的需具有兩年以上基層工作經歷，國家有特殊規定的除外”，雖未對市(地)級以下政府部門公務員的報考條件做出限定，但由于第一屆公務員考試招考職位集中在29個中央部門，故參加第一屆國考的考生大多是具有基層工作經驗的在職人員。

此后，隨著公務員招考范圍的不斷擴大，市(地)級以下政府部門開始實行公務員考試制度，而各省級以上政府工作部門亦不斷推出自己的“特殊規定”。白智立表示，中國公務員制度的相關法規大多制定于1994年前后，此后多年未經修訂，這中間很多地方在公務員招考中搞了一些新試點，比如聘任制等，事實上與最初法律制定時希望貫徹的思想有所相悖。

據教育培訓機構中公教育統計，2014年國考招錄的11729個職位中，有9145個職位不要求基層工作經歷，占比78%，近年來這一比例始終維持在80%左右。

第一屆公務員招考以來，隨著高校工作分配政策的取消以及公務員報考條件的變化，應屆畢業生不斷加入國考大軍。中公教育數據顯示，到2002年參加公務員考試培訓的考生中應屆畢業生的比例已經達到80%，但是此后，這一比例開始下降，2007年為70%，近兩年應屆生比重進一步下滑到60%。

從社會在職人員到應屆畢業生，再從應屆畢業生到社會在職人員，中國公務員考試人群的變化背后存在諸多原因。

林燕玲對記者表示，目前很多人畢業后初次就業不理想，希望再次擇業，使得公務員考試中在職人員的比例逐漸增加。

與此同時，20年來公務員考試命題愈發注重實操性，使得在職人員在國考中開始越來越“吃香”。初期的筆試考試中，多是毛澤東思想概論、鄧小平理論、政治經濟學等題目，而2000年筆試考試中，第一次在行政職業能力測驗之外增加了申論，隨后申論從簡單的議論文逐步轉向實用公文考試，如寫通知、報告等等，與公務員實際工作有很大的相關性，對于這一部分考試，在職者往往比應屆生更得心應手。

公務員制度的中國特色

“連續兩年考核不稱職將被辭退”，2005年公務員法一經推出，一片嘩然。

公務員法中，包括公務員錄用、考核、懲戒、福利保險等一系列新制度，被以法律形式得以確立，這部從2006年1月1日起施行的法律，是建國50多年來中國第一部干部人事管理的綜合性法律，里程碑意義不言而喻。

然而之后數年，公務員改革的步調開始放緩，“鐵飯碗”變成“金飯碗”，考公務員熱持續升溫，一個職位近萬人赴考。不可否認，相對于中小企業員工“蝸居”的生活現狀以及隨時面臨的失業風險，公務員福利待遇相對較好，對于多數人而言，依然有著無法抗拒的吸引力。

如何建立“能進能出、能上能下”的公務員制度，當公務員考試進入第三個十年，贊揚與改革的呼聲并存。

中西公務員制度最大區別之一：黨管干部

國家公務員局數據顯示，到2012年底，中國公務員總數已達到708.9萬人。人社部部長、國家公務員局局長尹蔚民日前表示，經過20年的實踐與發展，中國已經初步建立了中國特色公務員考試錄用制度。

所謂“中國特色”，官方的解釋是，“一是堅持黨管干部原則，二是堅持德才兼備、以德為先的用人標準，三是堅持考試與考察相結合的選拔方法，四是堅持與時俱進、改革創新，使考錄政策規定不斷適應形勢發展需要。”

簡而言之，中國的公務員制度是在1993年之前中國向蘇聯學習的干部制度基礎上，借鑒了西方的公務員制度，從而形成的“結合體”。

毛壽龍表示，西方的公務員制度是中立于政治的，主要是預防新政黨上臺后，政府隊伍不穩，腐敗滋生，所以設立了公務員制度。公務員制度包括獨立的錄用考試、晉升機制、監督監察、業績考核等等，而中國區別于西方公務員制度的最大不同之一，就是堅持黨管干部原則。

國家行政學院教授竹立家對《中國經濟周刊》介紹說，西方公務員制度大多實行“政務官”與“事務官”相分離的管理機制。所謂政務官，是指政治家，像美國總統、各州州長等都是政務官，其任職原則是通過選舉而產生，隨著選舉失敗而下臺，實行任期制。其主要職能是重大公共政策的制定，其罷免主要是通過“問責制”實現的，如果任期年限結束，則自謀出路。

所謂事務官，是指“文官”或“官僚”，強調其“職業”或專業特點，其任職原則是在符合任職資格的情況下，通過考試而進入公務員隊伍，實行“常任制”，終身雇傭。其主要職能是執行公共政策。當然，目前在大多數國家，公務員也參與或獨立制定公共政策，其辭職或被辭退依據公務員制度的相關規定。

相比西方公務員制度，中國并未設立“政務官”與“事務官”相分離的制度，而是按照《國家公務員暫行條例》的規定，將國家公務員級別分為十五級，從最低的辦事員到國務院總理。白智立表示，中國公務員可以從最基層的辦事員逐級晉升，直到進入國家核心領導層，使得中國公務員常有“官本位”的思想，同時淡化了選舉的作用。

在西方，公務員是一個獨立的利益集團，受雇于政府，是政府雇員。白智立表示，西方國家圍繞公務員的勞動權爭論很多，一些國家允許公務員擁有組成工會的權利，跟政府集體談判勞動條件的權利以及罷工的權利，相比而言，中國則明確規定，公務員不能罷工，對于公務員能否成立工會也未做出明確規定。

退出機制不暢催生眾多“幽靈公務員”

公務員能否被辭退？一旦通過考試錄取，是否就真的端上了“金飯碗”？對此，2005年出臺的公務員法給出了明確答案。

公務員法第八十三條規定，公務員有下列情形之一的，予以辭退，具體包括：連續兩年年度考核不稱職、不勝任現職工作又不接受其他安排等。

白智立表示，近年來確實聽到一些公務員被辭退的消息，但其中仍然存在某些問題，一些犯有較嚴重錯誤應當嚴厲懲處、給予撤職或開除處理的公務員，在一些“人情”、“關系”的考量中，為了讓這些人日后還能找到工作，有機會“改過自新”，事實上一部分是按照辭退處理的。公務員制度建立20年后，下一步應當在如何切實落實公務員制度上多下功夫。

林燕玲表示，公務員退出機制落實不暢，在很大程度上催生了中國數量眾多的“幽靈公務員”。在公務員編制總量控制的情況下，退出機制落實不暢使得很多機關單位難以補充新鮮血液，目前很多地方采取了從下級機關借調和參公的方式(指對政府委托或授權具有行政執法能力的單位和不屬公務員系列的人員，參照公務員法進行管理)。參公人員，嚴格意義上講不是公務員，但在錄用、晉升、考核、離退等方面按照公務員法進行管理。

“一方面是非常優秀的人才，另一方面是機關迫切的用人需求，但沒有空缺的公務員編制，不得已要繞很多彎路。”林燕玲說，參公與借調的人員數量已經越來越多，從而滋生出不少新問題，“例如下級機關付工資、上級機關用人的借調制度，已在很多層面引起各方不滿和關注”。

毛壽龍說，微觀上，公務員存在擴張的動力；宏觀上，國家又實行嚴格的公務員編制控制，“就像是天天吃飯的人在外邊穿著緊身衣，實際上并不會有太大的作用”，在毛壽龍看來，未來公務員制度應當加強微觀管理，落實公務員退出機制，實現微循環，提高公務員管理水平。

“消除特權是公務員改革的關鍵”

“工作高壓、工資低”是目前公務員圈子的普遍抱怨，而“福利分房”、“灰色收入”則是社會對他們的普遍質疑。

竹立家表示，公務員薪酬標準應當和社會相同職務人員的工資基本持平，這也是國際通用的標準。國外政務官的薪資水平與社會上相當職級的人士相比要低很多，如美國總統的薪資就比微軟公司老總的薪資低很多；而事務官的薪酬則需按照社會上相當人員的平均值發放，這些“公共機構”工作人員，都通過相關的“公務員法”來管理，工資發放統一由國家財政按照一定的規則支出。

具體到中國公務員薪酬制度改革，竹立家表示，一個關鍵前提是要杜絕“隱形收入”和“灰色收入”，搞一個“陽光工資法案”，公務員的崗位工資、職級工資、津貼標準、福利等都要公開透明，便于立法機構和公眾輿論進行監督。目前，一些機構和部門，拿著“房補”繼續搞福利分房、拿著“車補”繼續使用公車、拿著“飯補”繼續“白吃飯”，僅“變相福利分房”一項，在房價高企的今天，就是普通工薪族幾年甚至十幾年的工資總和。

“消除特權是公務員改革的關鍵”，毛壽龍同樣認為，未來應當保障公務員的權利，同時限制領導崗位權力，杜絕“灰色收入”，盡可能讓公務員隊伍扁平化，讓更多的公務員落實在基層，享受較好的發展和待遇。目前中國高職級的公務員越來越多，這些公務員有些在退休后依然享受領導待遇，是造成國家財政負擔越來越高的原因。

中國公務員制度大事記

1989年

人事部在6個國家部門和兩個地區(深圳、哈爾濱)實行公務員考試錄用試點。

1993年

國務院頒布《國家公務員暫行條例》，建立和推行公務員制度。

1994年

人事部下發《國家公務員錄用暫行規定》，公務員考試錄用制度正式建立。同年8月，人事部組織了中國首屆公務員考試。

2000年

國考首次加入申論，考生根據指定的材料進行分析，提出見解，并加以論證。

2003年

國考報名人數首次突破10萬，達到12.5萬人。

2005年

公務員法正式出臺，“凡進必考”等一系列制度通過法律形式予以確立。

2009年

國考報名人數首次突破百萬。

2013年

國考報名人數突破150萬，“國家統計局重慶調查總隊合川調查隊業務科室科員”以9470:1的競爭比例，成為國考最熱職位，被稱為“萬里挑一”。

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