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2013年12月30日16:50 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果

（2013年12月30日公告）

按照《中華人民共和國審計(jì)法》規(guī)定和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2013〕20號）要求，在國務(wù)院各部門、地方各級黨委政府及有關(guān)單位的大力支持和積極配合下，審計(jì)署于2013年8月至9月組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對中央、31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市（地、州、盟、區(qū)）、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）（以下分別簡稱中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（以下簡稱政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)）和債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（以下簡稱政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）1。此次共審計(jì)62215個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、7170個(gè)融資平臺(tái)公司、68621個(gè)

經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2235個(gè)公用事業(yè)單位和14219個(gè)其他單位，涉及730065個(gè)項(xiàng)目、2454635筆債務(wù)。對每筆債務(wù)，審計(jì)人員都依法進(jìn)行了核實(shí)和取證，審計(jì)結(jié)果分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級政府的意見。

審計(jì)結(jié)果表明，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

現(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：

一、近年來加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的主要措施

黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司等，取得一定成效。

（一）政府性債務(wù)管理制度逐步完善。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺(tái)多項(xiàng)制度，規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。財(cái)政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺(tái)公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強(qiáng)了對地方政府及融資平臺(tái)公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制；地方各級政府相繼出臺(tái)債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項(xiàng)。截至2013年6月底，有23個(gè)省級、298個(gè)市級、1736個(gè)縣級（分別占省級、市級、縣級總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不斷強(qiáng)化。截至2013年6月底，18個(gè)省級、156個(gè)市級、935個(gè)縣級建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級、254個(gè)市級、755個(gè)縣級建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50億元。同時(shí)，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等措施化解存量債務(wù)，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)973.89億元。

（三）地方政府融資平臺(tái)公司償債能力有所增強(qiáng)。2010年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求地方政府對融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。各地按照國務(wù)院要求，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺(tái)公司平均每家資產(chǎn)增加13.13億元、利潤總額增加479.98萬元，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.90個(gè)百分點(diǎn)。

二、政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況

截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元（詳見表1）。

（一）中央政府性債務(wù)情況。

截至2013年6月底，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23110.84億元。具體構(gòu)成是：

——中央財(cái)政債務(wù)。

1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)97360.94億元，主要是由中央財(cái)政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81511.05億元，占83.72%。其中特別國債18202.28億元，分別用作中國投資有限責(zé)任公司資本金15502.28億元、用于補(bǔ)充國有商業(yè)銀行資本金2700億元。

2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財(cái)政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款1416.89億元；中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國出口信用保險(xiǎn)公司注資，由財(cái)政部提供擔(dān)保的債券1090億元。

——中央部門及所屬單位債務(wù)。

1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%。

2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83億元，主要是中央單位舉借由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。

3.政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計(jì)114.49億元，占71.06%。

——中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項(xiàng)

目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013年6月底，該公司匯總財(cái)務(wù)報(bào)表反映資產(chǎn)總額46631.59億元，負(fù)債總額29182.15億元。

（二）地方政府性債務(wù)情況。

截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計(jì)，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52億元；在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT（建設(shè)－移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉借，且由非財(cái)政資金償還的債務(wù)19730.13億元。地方政府性債務(wù)具體情況是：

——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元（詳見表2）。

——從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元（詳見表3）。

——從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元（詳見表4）。

——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出87806.13億元，占86.77%（詳見表5）。其中，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)形成大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的34個(gè)重點(diǎn)城市本級截至2013年6月底儲(chǔ)備土地16.02萬公頃；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。

——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%（詳見表6）。

三、全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計(jì)以負(fù)債率、政府外債與GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等指標(biāo)，對2012年底我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（一）負(fù)債率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518942億元）的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。審計(jì)結(jié)果顯示，2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（二）政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（三）債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。

（四）逾期債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問題

（一）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

（二）部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，有3個(gè)省級、99個(gè)市級、195個(gè)縣級、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級、31個(gè)市級、29個(gè)縣級、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為19422.48 億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。

（三）地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66 億元的37.23%。

（四）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為；財(cái)政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺(tái)公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65億元；部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀(jì)案件線索51 件，涉案人員69人。有關(guān)處理結(jié)果將適時(shí)公告。

針對上述情況，審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時(shí)向社會(huì)公告。

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