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2013年11月08日11:32 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

十八屆三中全會前夕，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體頻繁落腳基層調(diào)研，被媒體解讀為釋放改革公平正義的信號。此前，中央政治局常委研究全面深化改革的會議時，也提出改革目標(biāo)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

未來十年如何改革？有專家建議，土地改革、戶籍改革等要素市場的改革，以及城鎮(zhèn)化的改革都是重點(diǎn)。

10月21日，李克強(qiáng)應(yīng)邀在工會全國代表大會上作經(jīng)濟(jì)形勢報(bào)告，對目前外界所提“52%的城鎮(zhèn)化率”，李克強(qiáng)指出，這實(shí)為加上(城市)半年及以上常住人口數(shù)字，實(shí)際戶籍人口城鎮(zhèn)化率不到35%。“和發(fā)達(dá)國家比，和同水平的發(fā)展中國家比，我們還低了不少”。

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)內(nèi)需“最大潛力”，也是“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的重要內(nèi)容之一。新型城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。以新型城鎮(zhèn)化為核心的戶籍制度、土地制度、社會保障制度等領(lǐng)域的配套性改革，雖已經(jīng)陸續(xù)推行，但仍處于起步階段。

農(nóng)民工多面臨“半城鎮(zhèn)化”

推進(jìn)城鎮(zhèn)化要改變?nèi)说亩Y(jié)構(gòu)。民建中央副主席辜勝阻，11月2日在“第22屆中外管理官產(chǎn)學(xué)懇談會”上指出，過去是“農(nóng)民——市民”的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)入城市變成農(nóng)民工，仍然是一種沒有市民化的城鎮(zhèn)化。以人為核心的城鎮(zhèn)化非常重要的是改變這樣一種人的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀。辜勝阻提到，過去30年，城市面積擴(kuò)大了9.2倍，常住人口城鎮(zhèn)化率增加了2.58倍，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只增加了1.78%。

改變這一現(xiàn)狀，需戶籍制度的配套改革。

推進(jìn)戶籍制度改革始于五年前，十七屆三中全會提出放寬中小城市落戶條件的具體要求，被視作對戶籍制度改革有推動作用。中共十八大再次提出加快改革戶籍制度，促農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但目前，關(guān)于中小城市放寬條件仍無時間表。

戶籍制度改革這塊“硬骨頭”為何難啃？

國家行政學(xué)院教授汪玉凱此前接受北京青年報(bào)記者采訪時表示，戶籍制度改革遇到的難題之一是地域差異大，人口過度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問題。比如北京、上海等特大城市，如果開放戶籍，可能會增加城市負(fù)擔(dān)。因此戶籍改革不能“一刀切”，要根據(jù)城市規(guī)模和綜合承受能力進(jìn)行調(diào)整。此外，戶籍改革并非只是簡單落實(shí)城市戶口問題，要考慮到就業(yè)等一系列相關(guān)問題。

中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，由于公共服務(wù)制度的安排，城鄉(xiāng)二元戶籍制度背后是社會福利的嚴(yán)重差異。推進(jìn)戶籍制度改革，就要同時推動基本公共服務(wù)的均等化，大中小城市公共資源配置的均等化。

戶籍改革期待時間表

今年以來，官方及研究機(jī)構(gòu)多次對戶籍與城鎮(zhèn)化改革表態(tài)。

今年3月，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在“2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上”提出，不應(yīng)將農(nóng)民工市民化的難度想得太大。其成本實(shí)際上是政府、企業(yè)和個人分?jǐn)偟模液芏喑杀緯谝欢陜?nèi)逐漸攤薄，政府財(cái)力完全可以承受，“最重要的是趕快行動起來”。

今年5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議被視作新一輪戶籍制度改革的標(biāo)志性事件。會議提出要推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化、出臺居住證管理辦法、分類推進(jìn)戶籍制度改革、完善相關(guān)公共服務(wù)及社會保障制度、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

各方專家期待，中央政府可能提出改革目標(biāo)和實(shí)施時間表。

遲福林認(rèn)為，此前十七屆三中全會提出的中小城市落戶放寬，現(xiàn)在“已經(jīng)到了要有時間表的時候”。他建議，而到2020年，要初步解決戶籍制度并軌問題。“戶籍不是警察對居民管理，而是對居民的服務(wù)，到時候全國實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度，居民可按意愿選擇在農(nóng)村或者城市居住。”

海通證券在一份報(bào)告中指出，戶籍制度改革將能擴(kuò)大內(nèi)需，如果每年農(nóng)民工市民化(戶籍城鎮(zhèn)化率)多提高1%，意味著每年增加1300萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口。

土地改革期待農(nóng)民成產(chǎn)權(quán)主體

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的另外一點(diǎn)，無法繞開土地制度改革。

目前，我國的土地制度是農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有兩種制度并存。在這樣的情況下，農(nóng)民對承包土地只有農(nóng)地農(nóng)用下的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。如果農(nóng)村土地想要進(jìn)入市場，必須由政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓，經(jīng)此環(huán)節(jié)后，地方政府和用地企業(yè)成為農(nóng)村土地出讓的最大受益者，農(nóng)民則被排除在外。

在參加論壇時，辜勝阻說，土地集約使用和土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過程中必須處理好的重大問題。保障農(nóng)民在土地改革中的權(quán)利，要讓他們用好抵押權(quán)，能夠用土地?fù)Q股權(quán)，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

遲福林在接受北京青年報(bào)記者采訪時表示，早在上世紀(jì)90年代，中央立法時就曾考慮過，從法律上明確農(nóng)民對土地的使用權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，不是簡單的承包權(quán)。遲福林認(rèn)為，土地制度改革，如果真的使農(nóng)民成為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，這將是中國最大的一個制度突破。“農(nóng)民成為土地談判的主體，農(nóng)民才有財(cái)產(chǎn)，不管是用土地加入股份制，還是拿去抵押，或者進(jìn)入流通，農(nóng)民都有收入。”

11月4日至6日，李克強(qiáng)在黑龍江同江、撫遠(yuǎn)、哈爾濱等地考察。考察中，李克強(qiáng)說，農(nóng)村改革又到了新的階段，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還得靠改革。要著力創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索股份合作等多種方式的適度規(guī)模經(jīng)營。以此為龍頭，配套推進(jìn)土地管理制度改革，并帶動金融和保險(xiǎn)更好地支持服務(wù)農(nóng)業(yè)。

智囊建言

明確戶籍制度改革的目標(biāo)與時間表，建議1-2年內(nèi)剝離戶籍的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除個別大城市外，其他大中城市戶籍制度基本放開，全面實(shí)施人口登記制度；5-8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。

——中國(海南)改革發(fā)展研究院

戶籍制度改革分類推進(jìn)主要有兩種方式：一是縣和大部分地級市將加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務(wù)；二是在大城市推動公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展，如上海居住證制度。居住證制度會逐步在全國各大城市推行，以逐步過渡。——海通證券

實(shí)施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。可設(shè)計(jì)并實(shí)施主要由中央和省級政府承擔(dān)責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。

起步階段該保障包的內(nèi)容可包括:用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國統(tǒng)籌；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補(bǔ)貼由上級政府承擔(dān)；中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實(shí)行按在校生人數(shù)均一定額投入；對全國低保對象按人頭實(shí)行均一定額補(bǔ)貼。

這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。社會保障卡具有補(bǔ)貼結(jié)算功能，并實(shí)現(xiàn)全國范圍的可攜帶。

這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴(kuò)展內(nèi)容、提高水平，并最終取代戶籍制度。

——國務(wù)院發(fā)展研究中心“383”方案

文/本報(bào)記者　鄒春霞

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