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國研中心學者：土地制度改革須制訂時間表
關鍵詞： 土地增值 土地制度改革 土地市場 土地供應 土地權利 土地承包權 土地流轉 土地財產稅 土地出讓
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長期以來，城鄉土地二元體制嚴重制約了中國經濟發展。中共十八屆三中全會臨近，改革現有土地制度的呼聲越來越迫切。國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英對《經濟參考報》記者表示，新一輪農村土地制度改革不僅要有路線圖，更要有時間表。
《經濟參考報》：中國當前的土地制度飽受詬病，各界都希望三中全會能把土地制度改革提上日程。當前土地制度的主要問題有哪些？
劉守英：現行土地制度的主要弊端包括，權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等。其中，最主要的問題就是權利二元。也就是說，在當前的土地制度下，農村土地集體所有制和城市土地國有的所有制并存，村社集體成員對承包土地只擁有農地農用下的使用、收益和轉讓權，當農地轉變為城市用地時，由市縣政府實行征收與轉讓，地方政府、企業等用地單位在獲得土地使用權后，重新擁有經營權、收益權和轉讓權。兩種土地所有制具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體系管理。
同樣，土地市場也處于城鄉分割狀態，承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地等不同類型農村土地按不同準入規則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收。公共目的用地、工業用地、經營性用地等不同類型用地按不同方式出讓。由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。
此外，在土地增值收益分配上，存在相關利益主體得失不公的現象。原集體所有者合法獲得的補償過低、城市化農民補償不規范、不透明、沒原則，政府獲得土地一次性增值收益過高、但未來增值收益流失，房地產商和購房者支付一次性土地出讓費用過高、獲得未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。
《經濟參考報》：眾所周知，地方政府嚴重依賴現有土地制度，這會不會支持這種制度繼續延長下去？
劉守英：土地制度改革決定土地利用方式和經濟發展方式轉變的成敗，也是能否利用好下一輪發展機遇期、促進國力再上一個臺階的關鍵。
在上一個經濟發展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經濟高增長和工業化、城鎮化的快速推進。中國傳統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為土地的寬供應和高耗費；地方政府的競爭主要依托于土地的招商引資；高速的工業化依賴于扭曲價格的低成本土地供應；快速的城鎮化依托于政府獨家壟斷下的土地資本化。這種以土地支撐的經濟發展模式，不協調、不健康，因此不可持續，非改不可。
《經濟參考報》：改革當前這種土地制度，應該確立什么樣的改革目標？制訂怎樣的路線圖？
劉守英：土地制度改革的根本目標是為經濟發展轉型和可持續的城鎮化提供制度保障。按照憲法多種所有制共同發展和平等保護物權的精神，建立城市國有土地與農村集體土地兩種所有制權利平等的土地產權制度；建立城鄉土地平等進入、公平交易的土地市場；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度；建立公開、透明、規范的國有土地資產經營制度和土地融資制度；建立以權屬管理和規劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。
未來的土地制度改革重點是完善農村土地產權制度。落實土地承包關系長久不變，完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包農戶，土地流轉必須與原承包者簽訂合同。
提供保障土地產權的基礎制度。中國目前的土地產權基礎保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權力界定不清，保障強度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。中央政府必須下決心完成對農村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個農民手中，為下一階段的農業轉型和人口城鎮化提供基礎制度服務。
構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。二是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，打破地方政府獨家壟斷供地的格局。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應“雙軌制”。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。
加快推進征地制度改革。完善征地安置制度，對城市區內被征地農民房屋按市場價補償，城市區外農民房屋按本區段市場價格補償；將被征地農民納入城鎮社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農民長遠生計；完善征地補償爭議協調裁決制度，暢通救濟渠道，維護農民土地合法權益。
建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題必須放在土地制度改革重中之重的地位。建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。
《經濟參考報》：那么您心目中改革有沒有先后順序，或者說有怎樣的時間表？
劉守英：必須有。鑒于土地制度改革牽一發而動全身，可以先選取若干典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策，大概可以分成三個階段。第一階段是2013-2014年，在總結現有土地改革試點經驗基礎上，擴大土地制度綜合試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結構優化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規范地方融資平臺、擴大地方自主發債范圍。第二階段，時間大概在2015-2017年，重點形成城鄉統一的土地市場；探索國有土地資本化經營模式；建立土地財產稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三個階段，2018-2020年，基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統一的現代土地制度和以規劃和用途管制為手段的現代土地管理體制。