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2013年07月16日11:06 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

7月3日，在“城鎮化改革系列談”上，新京報社社長戴自更（左）和發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵（右）進行對話。新京報記者 浦峰 攝

近日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心與新京報社聯合主辦“城鎮化改革系列談”特別節目。7月3日，節目舉行第一期活動。發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵與新京報社社長戴自更進行了對話。

兩人就我國新型城鎮化進程中的戶籍制度改革、新型城鎮化的內涵、新老市民利益關系協調、農民工進城后的就業問題與城市產業發展、地方實踐的經驗與借鑒等方面進行了探討。

李鐵認為，城鎮化的核心是農民工市民化和城市可持續發展。

戴自更認為，城鎮化的核心不是為了GDP，而是要把提高市民、特別是農民享受公共服務的檔次當做目的。

城鄉二元制制約城鎮化發展

“中國的城鎮化不是那么簡單，要解決農民進城過程中一系列的問題。”

戴自更：從去年十八大到今年的兩會，中央和國務院提出中國未來經濟發展的主要方向——城鎮化。李主任參與并見證了有關政策制定的過程。我先問一個問題，城鎮化具體有哪些內涵？

李鐵：城鎮化內涵實際上比較簡單，就是農民進城。中國的城鎮化不是那么簡單，要解決農民進城過程中一系列的問題。

第一是如何通過一系列制度改革來解決農民進城以后和城鎮居民的平等化，這里關鍵問題就涉及戶籍制度改革。

第二是農民進城要享受公共服務，享受居住、就業等方面的均等待遇。

所以，新型城鎮化內涵就兩個，首先是農民工市民化，第二個就是可持續發展。

戴自更：中國城鄉是二元結構，一種是農業人口，一種是非農業人口，長期分割造成壁壘，嚴重制約城鎮化的發展。前不久中央出臺有關戶籍制度改革方案，大致是在中小城市放開戶籍制度，在中等城市有序地推進，在大城市方面有條件地放開，你覺得要解決這個問題，有什么特別好的途徑？

李鐵：中小城市解決戶籍壁壘實際上早已經有政策。2000年中央11號文件(《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》)就明確在縣級市以下，包括縣級市放開農民進城政策，農民們可以在農村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又進一步明確在地級市放寬，居住達到一定期限，有穩定的就業，繳納社保，只要滿足這三項就可以進城。這幾個文件頒發以后，解決了中小城市當地農民進城落戶的政策限制問題。

現在看，當下戶籍制度改革面臨著幾方面的新問題：一是當地農民落戶已經不是主要矛盾，很多當地農民特別是近郊農民，因為有土地升值預期，有宅基地等，并不愿意轉為城鎮戶口；二是本地人對外來人口也就是非本地戶籍農民進城普遍排斥；三是以城市行政等級確定戶改優先順序的思路不好操作。大中小型城市，人口規模不一樣，發展也不平衡，由于公共服務差別較大，涉及戶改的利益支出差別也大，“一刀切”的政策難以落實；四是外來人口所占比重不同，改革的壓力也不同。有的城鎮人口倒掛，外來人口是本地人口的幾倍。這就很難放開落戶限制；五是大城市主城區和下轄區的外來人口如何區分；六是現在戶改設置的條件比較苛刻。例如以社保繳納年限為前提，就沒有考慮到我國有1億左右農民工屬于靈活就業，沒有地方繳納社保；七是各地戶改態度并不積極，沒有哪個城市愿意主動放開落戶政策。這就牽扯到解決農民工進城，給地方政府多大空間的問題。把改革主動權交給地方，也直接影響到實施的效果。

滿足條件落戶應解決戶籍

“北京有近800萬的外來人口，其中20%是舉家遷居，長期在京居住、就業、納稅，應堅定地解決他們的落戶問題。”

戴自更：北京這樣的大城市，一下子放開戶籍管制不可能。以異地高考為例，去年就發生本地居民與外來人口輪番到教委抗議的事，本地市民反對放開，外地人要求放開。戶籍改革過程中，如何處理好諸如此類的新老居民的利益格局，很重要，涉及社會穩定。

李鐵：這應該從兩方面看，因地制宜，分類指導。

對于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一點。對于京滬這類矛盾比較突出的地方，可以慢慢調整。

但應該指出的是，第一，戶改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能滿足所有人的要求。第三，我們不能認同一些不合理要求。第四，在充分考慮到某種利益群體固化的前提下，穩步有序推進政策實施。

我認為，改革一定要把步子邁出去。在北京有近800萬的外來人口，20%是舉家遷居在北京的，長期在京就業、居住、納稅，他們有權利享受北京的公共服務。對于這些重點人群，應堅定不移地解決他們的落戶問題。

香港的移民政策也很嚴，但只要被公司雇傭，不管什么崗位，滿七年，就給辦理長期居住證。我們也應對舉家遷徙到城鎮，長期居住的外來人口，應該強制地方執行落戶政策，滿足長期工作居住多少年條件的一次性解決。

戴自更：你覺得戶籍改革應讓地方政府還是中央來主導？

李鐵：如果放權給地方，地方肯定不愿意做。

我調查很多地方，沒有一個城市愿意解決，而且設置的條件極為苛刻，例如年齡、學歷、職稱等一系列的要求，這個我覺得不太合理。

戴自更：你覺得整個國家都取消戶籍管制，包括像北京這樣的特大城市也實行人口的自由流動，有沒有可能？什么時候能實現？

李鐵：中國戶籍矛盾已經積累了30年，若從50年代末到現在已經50多年了，一次性解決全部幾億進城農民工落戶，肯定會有很大問題。

無論預期怎樣，第一次改革，所謂積極，就是一定要充分顯示出改革的力度，至少通過戶籍制度改革，無論在哪一類城市，都應該有所突破。先解決幾千萬人的落戶。所謂穩妥，就是對于尚不具備落戶條件的，要通過農民工市民化政策，逐步解決他們與當地城鎮戶籍居民同等的公共服務問題。一旦公共服務差距經過一段時間的努力，縮小為零，人口自由遷徙也就變成現實。

農民進城不涉及土地所有權

“這次中央態度非常明確，無論進城還是不進城，都保留三權。”

戴自更：在一些地方，農民不愿意變成非農戶籍，他們有宅基地、自留地、承包地等，還有生育上的優惠，隨著城鎮化發展，他們的土地資產也升值了，這部分人如何對待？

李鐵：過去是有這個問題，地級市以上辦理城市戶籍手續要交地，但這次中央態度非常明確，無論進城還是不進城，保留你的三權，就是土地承包權、宅基地用益物權和集體收益分配權。因此，農民進城落戶后不涉及土地歸屬問題。

戴自更：城鎮化過程是農民進城的過程，但目前農民進城后享受的公共服務與本地人差得很遠。北京有800多萬外來人口，大多住在城鄉接合部，生活設施差，正常的市民待遇也享受不到。你剛才講的城鎮化的主要特點是讓進城農民也享受公共服務，為此政府要承擔怎樣的責任？

李鐵：對于沒落戶的居民，主要面臨三個問題。

首先是教育。教育問題涉及兩類，第一個是高考，高考一次放開影響比較大，也可根據居住年限來逐步辦理。義務教育方面，實際義務教育是在就業地進行，應該通過中央財政新的轉移支付，從增量上來解決這個問題。

第二是社保。現在社保繳納首先是繳費率低，全國是24%。這其中既有企業不愿意交的原因，也有很多人是因為靈活就業，類似小商小販，沒有地方繳納社保。如果在制度上解決靈活就業人員繳納社保的限制，再對企業繳納社保加強監管的力度，社保繳納率的提高等于一定程度上保障了公共服務水平的提高。

第三就是居住條件和住房保障。一方面，住房不能靠政府全部包起來。另一方面，很多農民工的住房問題已經通過市場化的途徑得到解決。

關于住房保障，政策應該重新考慮。人口長期流動就業是社會發展的趨勢，但是住房保障政策使福利固定化，因此限制人口長期流動。參照其他國家的經驗，重要的是解決外來人口居住區的基礎設施改善，解決食品安全的問題，解決交通便利的問題。

這里特別要強調的是，戶改的重點是要削弱戶籍居民附加的福利條件，而不是繼續強化。只有附加福利的減少，才能減輕戶改的壓力。

城鎮化快速發展導致千城一面

“我們目前的城市發展，產業結構相同帶來的競爭非常普遍。”

戴自更：歐美一些城市，往往有明顯的產業特征，如底特律是個汽車城，紐約是商業和金融中心，等等。這些城市因不同的產業吸收了不同的從業者，但中國目前好像沒有產業特色鮮明的城市，也沒有獨特的產業工人群體，造成很多農民工無序流動，碰到什么工作就做什么，往往是短期性的，職業素質也不高，我們制定城鎮化政策是否應關注這個？2.6億農民工進城，到底有多少人能真正融入城市？

李鐵：中國的城鎮化最大的特點就有兩個，第一個特點是速度快，是三十年的高速增長，這在世界上除了東亞國家之外，其他國家都是五十年，一百年，甚至更長。第二特點是人口規模大，是世界上前所未有的。這么短的時間，我們面對這么多的人口集聚，這么快的城鎮化進程，政府的反應肯定有些滯后。

你說如何讓農民工融入城市，首先我們不是2.6億農民工進城找就業，他們是已經就業了。現在的城鎮化率是52.6%，到2030年城鎮化率可能達到70%。將會有3億多甚至4億多的人口要進入城鎮就業。這樣就需要解決他們的就業選擇問題。

目前從事工業的占較大比重，但是如果幾億人口都從事工業，問題就大了。什么樣的工業容納的下？這涉及產業結構調整，也涉及未來的城市生態化道路問題。

從發達國家走過的路程看，基本都是通過服務業接納的就業人口。中國目前服務業發展比重較低，甚至低于中等收入國家8個百分點。因此，調整產業結構是一個重大問題。

第二個問題就是產業結構趨同化，就是區域間高度競爭。我們目前的城市發展，產業結構相同帶來的競爭非常普遍。因此說到中國城市產業上的千城一面，也是比較普遍的現象。

地方政府公共服務應均等化

“改革的目標就是要逐步把農民工子女的教育、醫療等問題放到城里解決。”

戴自更：2.6億農民工背后，還有很多問題，像留守兒童、留守婦女、留守老人。目前是低層次的農民進城模式，他們薪酬不高，因為戶籍沒有解決，不能全家落腳城市，給家庭生活帶來很多不便，有的甚至是折磨。怎么看這個問題？

李鐵：我們現在強調人的基本權利，這個問題恐怕也是我們促進戶籍制度改革和解決農民市民化的重要因素。但這也一定會涉及戶籍管理制度改革和土地管理制度改革。例如，農村的土地和住房是否要流轉，這涉及農民進城以后是否有足夠的資金在城里落戶。

假設維持現在的制度，不允許宅基地流轉的話，總得有人在家看著房子看著地。包括義務教育制度，如果不解決農民工在輸入地義務教育資金來源的話，農民工的子女在城里上學就有較大的難度。這些問題要通過很多項配套改革才能得到解決。

戴自更：現行的二元分割的戶籍政策，造成農村人口和城市人口所受的教育差別很大，沒有受過好的教育的農民工在城市要享受到好的待遇的可能性微乎其微。有人說中國的社會階層正在趨向固化了，農民工以及他們的下一代要真正實現城市化，擁有改變命運的機會，面臨很多的難題，政府應該能提供什么樣的引導或者幫助？

李鐵：這個問題我覺得我們應從另外一個角度看。

1949年以前，我國城鎮化率僅7%，上海城市最發達，但是進入城市的人大多數基本上沒有什么文化。可是現在他們的子孫都受到了良好的教育。

再比如，十九世紀大量的中國民工去美國修鐵路，他們的后代現在都受到很好的教育。實際上就是進城的農民所出現的問題在哪里解決？國際上的經驗是在城市解決貧困、教育、醫療等問題。而我們現在卻是把大部分問題留給農民自己解決，或者是希望他們回到家鄉的農村解決。

現在我們城市的就業崗位中，不是都需要受過高等教育的人才。這是一個多元文化素質的人口的組合，對于城市的管理者來說，不是現在有錢沒錢的問題，而是如何面對多元人口的挑戰，拿出一部分財政支出來真正解決農民工的問題。因此，改革的目標就是要逐步把農民工子女的教育、醫療等問題放到城里解決。

農民工改變命運的機會是取決于政府要不要解決。

城市化是放開條件不是設指標

“首先政府通過政策明確條件，滿足條件就要解決城市戶籍。”

戴自更：目前城鎮化南北東西差異比較大。對于各地的城鎮化，要不要搞“一刀切”？應不應該定計劃，定比例？還是通過市場自由配置？比如說當地需要城鎮化就城鎮化，不需要就強推？

李鐵：我覺得兩種都不可取。首先政府通過政策明確條件，什么樣的人在什么樣的地方滿足什么條件，就要解決好他的城市戶籍。我們認為條件只限于居住和就業年限。這只是一個條件，通過制度設計松開戶籍制度的障礙，而不能通過固定指標。如果讓地方政府主動解決，事實是它不愿意也不可能解決。

所以兩種方式都不可取。這一點中央態度應該明確，就是制定條件，符合條件的一定要解決。不符合條件的逐步解決。根據各類城市規模和特點，允許地方在設置條件上給予一定的政策選擇空間，人口嚴重倒掛和外來人口數量較多的地方，條件可以相對嚴一些。外來人口不多或者占比重較低的城鎮，條件應該放寬甚至完全放開。

戴自更：也有一些地方就是強制被城市化的。

李鐵：有的，而且普遍。這次中央也強調尊重農民自己的選擇。現在一些地方為了政績，為了提高所謂的城鎮化率，采取行政手段，趕農民進城，強行拆遷住房，強行合并村莊，嚴重地傷害了農民的利益。這種做法應該堅決制止。同時也要防止地方為了提高城鎮化率，采取行政劃轉的辦法，把一些農村劃為街道辦事處。從數字上看城鎮化率提高了，實際上農民的生活沒有發生任何的變化。

我們認為只要把戶籍的門檻取消了，才說明你對改革的重視程度深，而不是僅僅為了提高政績完成行政指標而去做表面功夫，更不能傷害農民的利益。

戴自更：城鎮化是手段還是目標？手段和目標能不能結合起來？有些地方搞城鎮化，重點在房地產開發，搞土地集中經營，把農民的土地倒騰出來，增加GDP和財政，從表面看，地方經濟很繁榮，但農民是不是得到實惠要打個問號。因此城鎮化的目的是什么就顯得特別重要，剛才講的，目的為了讓老百姓享受更好的公共服務，這個怎么統一起來？

李鐵：這里面最主要的就是剛開始就講的，第一個是現在我國52.6%的城鎮化率，其中實際的城鎮化率是35.3%，中間的差額就是2億多進城農民工，此外還有7300萬的城鎮間流動人口。如何實現城鎮化的數量型增長到質量型提高，重點要解決戶改和農民工市民化問題。第二，面對660個城市和近2萬個小城鎮，怎么樣從粗放型擴張實現集約節約型發展，是實現可持續發展的重要選擇。只有解決了這兩個問題，才能實現刺激消費擴大內需；才能實現減少農民，才能富余農民，促進農村的發展；才能實現社會和諧。

戴自更：城鎮化歸根到底是要提高農民享受公共服務的檔次，從而提高他們的生活水平。城鎮化的核心不是為了GDP，不是增加財政收入，也不是上項目、鋪工程，城鎮化就是要把提高市民、特別是農民的生活當作目的，也就是讓大家具有幸福感，本和末不能倒置，這應該是中央推行城鎮化的核心所在。

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