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2013年07月12日11:12 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

受訪者：遲福林全國政協委員、

中國（海南）改革發展研究院院長

戶籍制度改革是

城鎮化發展的必然要求

青評論：近日，發改委提出《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。城鎮化是近年來的熱點議題，此時提出這一報告，具有怎樣的意義？

遲福林：發改委提出的報告中，包括我國城鎮化目標、方向以及行動路線等內容。發改委此時提出報告，透露出這樣的信息，國家城鎮化規劃已初步形成，國務院“國家城鎮化規劃”在修改完善的基礎上即將出臺。

青評論：此次發改委的報告里涉及到戶籍問題：“全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。這樣的城鎮化發展路徑，體現何種政策意圖？

遲福林：戶籍制度改革是城鎮化發展的必然要求，是首要條件。以全面放開小城鎮和小城市落戶限制為重點，推動我國城鎮化發展，是一個政策信號，這說明我國未來在推進城鎮化過程中，將更重視中小城市的發展，有關發展政策也將向中小城市傾斜。

改革開放以來，我國走了一條以規模擴張為主要特點的城鎮化道路，在經濟快速增長的同時，也付出了巨大的社會代價。突出表現為三大問題：一是地方政府對土地財政的過度依賴，由此產生了高房價問題。二是環境問題。三是城市交通問題。

我最近去歐洲考察城鎮化。德國60%的人口、80%的中小企業分布在2萬人口以下的小城鎮中，形成具有特色的城鎮體系和產業、就業、人口分布格局。在歐洲，人們愿意去小城市生活，在一個兩三萬人口的城市可以辦大學，是因為小城鎮有足夠的教育、醫療等公共資源。

青評論：李克強總理去年底曾指出，中國作為大國要立足內需，城鎮化就是最大的內需。推動城鎮化，把農民工逐步轉為市民，需要推進戶籍制度改革。此次發改委報告表明，在中國對城鎮化迫切需要的推動下，步履艱難的戶籍制度改革，再次迎來曙光。如何評價戶籍制度改革對城鎮化的作用？

遲福林：當前，城鎮化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。首先應該創造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。

中國城鄉二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創新問題，而是要明確提出取消的目標，并且有時間表。例如：1-2年內剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5-8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。

中國未來十年經濟成長的主要動力之一就是繼續城鎮化。統計數據顯示，中國的城鎮化率已經達到了52%，但這只是名義城鎮化率，其中包括了在城鎮里面沒有固定居所、沒有戶口的農民工。如果不包括他們，中國的人口城鎮化率只有35%左右。這說明有高達2.6億的農民工尚未真正融入城市。現行的戶籍制度就是農民工市民化的障礙之一。人口城鎮化是新型城鎮化的核心，未來5-10年，新型城鎮化重在推進人口城鎮化的轉型發展。目前我國35%的人口城鎮化率遠低于52%的世界平均水平，也遠滯后于我國名義城鎮化水平。如果到2020年，人口城鎮化率仍然嚴重滯后于名義城鎮化率，那就是不成功的城鎮化。

城鎮化進程關鍵是

推進人的城鎮化

青評論：您多次提到城鎮化進程關鍵是推進人的城鎮化，怎么來理解這句話？在城鎮化的過程中，如何解決大規模、集中就業問題？

遲福林：人的城鎮化重在農民工市民化。人的城鎮化的過程，是農民進入城鎮就業并融入城鎮生活的過程。就是說農民工市民化是推進人的城鎮化的核心。當前，實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮。就是說，實現農民工市民化有很強的現實需求；另一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。隨著新生代農民工規模的逐步擴大，這件事不能再長期拖下去了。

人口城鎮化在推動服務業發展的同時，也將解決大量的就業問題。以前靠一個鋼鐵廠帶動一座鋼鐵城市，是因為過去以工業城鎮化為主要特點，靠重化工業拉動城市發展。如今，人口城鎮化發展到一定階段的時候，必然要求城市盡快形成以服務業為主體的產業結構，以適應人在城市生活的需求。人們需要得到好的服務，比如教育、文化、醫療等基本公共服務。人的城鎮化作為新型城鎮化的出發點，將帶動產業結構調整，形成有利于服務業發展的大環境，服務業將成為容納就業的主體，為就業創造更大的空間。

青評論：上世紀80到90年代的鄉鎮企業熱，當時提出的農民“離土不離鄉”、農業人口向非農人口的就地轉化等。之后，東南沿海等地區在部分鄉鎮企業發展成大企業的帶動下，出現了一批小城鎮群。但就全國而言，此前城鎮化并不成功，大批農村人口涌進大城市，城鎮化變成城市化。目前的情況有哪些變化，本輪城鎮化能否成功？

遲福林：以往的城鎮化由于與傳統的經濟發展方式直接相關，其規模城鎮化的特點比較突出。進入發展型新階段，人們對城鎮化的就業、安居、生活品質等需求全面快速增長，低質量的城鎮化難以為繼。能否適應全社會的需求變化，決定城鎮化的質量。從就業需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業。而今天，人們更加追求在城鎮穩定的就業以及享受到完整的家庭生活。80后、90后的農民工已經成為農民工的主體，他們中的大多數回不了農村，也不想回農村，更希望在城鎮安家。

目前農民工市民化的時機成熟。現在80后的農民工，占農民工總數的70%左右。有調查表明，新生代農民工沒有從事過農業勞動的比例高達85%。再過5-10年，2000年后出生的農民工將成為農民工群體的一個重要組成部分，其受教育程度、對城市生活的向往、從事的行業等都決定了他們不會再回到農村。

“讓農民工成為歷史”要有時間表。盡快實現農民工市民化是人口城鎮化轉型與改革的關鍵。人口城鎮化主要涉及到三個大問題：一是就業；二是基本公共服務；三是基本住房保障。最大的難題是住房問題。要采取多種辦法解決農民工住房問題。比如，將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房的保障范圍；對招用農民工比較多的企業，在符合規劃的前提下，企業可以在依法取得的土地上建設一些農民工的宿舍樓等。

城鎮化是未來我國

經濟發展的最大潛力

青評論：諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨在幾年前講過一句話，他認為影響21世紀進程的兩件大事，一是中國的城鎮化，一是美國的高科技。中國的城鎮化，對世界有何意義？

遲福林：我不久前在歐洲訪問，一位挪威的學者表示，挪威和中國的區別在于，中國已成為世界第二大經濟體，中國的很多政策和行動對世界會有至關重要的影響。不久前，李克強總理出訪歐洲時表示，今后五年，中國將進口10萬億美元左右的商品，而城鎮化在其中的作用不可忽視。城鎮化是中國的戰略機遇，對世界也有重要影響。未來10年我國如果保持7%-8%的經濟增長，也將對世界經濟再平衡做出重大貢獻。

人口城鎮化蘊含著巨大的消費需求。2010年，我國消費總量是16萬億元。2011年城鎮居民與農村居民人均消費支出比約為3.3:1。未來10年左右，通過徹底打破城鄉二元結構，城鄉居民消費需求將有望達到45-50萬億元左右，由此，我國將基本形成消費主導的經濟增長格局。人口城鎮化蘊含著巨大的投資需求。未來10年，我國城鎮化率若年均提高1.2個百分點，將再增加2億農民進入城鎮，加上現有的農民工，新增城鎮人口將達4億左右。按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，也能夠增加40萬億元的投資需求。

人口城鎮化將支撐我國未來10年的中速增長。人口城鎮化在未來8～10年將給我國帶來百萬億的需求。即使只有70～80萬億元，未來10年我國也可以保持7%左右的增長。在目前世界經濟低迷的狀態下，由城鎮化所帶來的百萬億的內需，可以說是未來我國經濟發展的最大潛力，也將為世界經濟再平衡做出貢獻。

青評論：在城鎮化發展的過程中，如何解決農民土地問題？

遲福林：這些年，城鎮化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關。農村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體。由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城，由此導致人口城鎮化嚴重滯后。

為此，應盡快修改相關法律法規，賦予農地使用權以物權性質，可以收獲多方面的改革紅利。首先，有利于使農民帶著土地財產權或流轉所得的資本進城，加快人口城鎮化進程。其次，有利于推動農地流轉，推動農業產業化、規模化、集約化經營。

需要指出的是，土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現農民工市民化的重要保障。文/孚言

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