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2013年05月16日16:58 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

專家解析《濕地保護管理規(guī)定》

拯救濕地，一場環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的博弈

近30年來，我國國家級濕地自然保護區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈現(xiàn)下降趨勢，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總凈減少量的9%。

數(shù)字背后，折射出濕地面臨的危機：城鎮(zhèn)化建設、氣候變化、干旱、工業(yè)污染、過度捕撈，導致濕地的生態(tài)功能退化甚至喪失。濕地面積萎縮，繼而對氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性等產(chǎn)生影響。

5月1日，由國家林業(yè)局制定的《濕地保護管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）正式實施。“終于讓國內(nèi)的濕地保護有法可依了。”在北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞副教授看來，《規(guī)定》“還需可操作性的細則作補充，比如執(zhí)法、監(jiān)督、問責、公眾參與等，都需要在大的框架下明晰責權利。”

現(xiàn)狀濕地萎縮引發(fā)生態(tài)危機

洞庭熟，天下足。素有魚米之鄉(xiāng)之稱的洞庭湖區(qū)，而今卻備受生態(tài)危機的困擾。隨著氣候變化和人類活動的影響，洞庭湖區(qū)的調(diào)蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形勢嚴峻；濕地功能減弱，區(qū)域性、季節(jié)性缺水日益嚴重……

近日，記者隨同“應對氣候變化中國行”考察團走進環(huán)洞庭湖區(qū)，目睹了濕地萎縮引發(fā)的生態(tài)危機。

“東洞庭湖濕地面積正在萎縮，以灘涂為主要棲息地的候鳥數(shù)量遞減明顯。”東洞庭湖自然保護區(qū)管理局副局長姚毅告訴記者，東洞庭湖濕地的陸地化趨勢在加劇，而洞庭湖水位的下降，加速了東洞庭湖濕地向陸地化演變的進程。

洞庭湖的濕地危機只是一個縮影。

中科院遙感所調(diào)查顯示，濕地保護效果差的自然保護區(qū)主要分布在長江濕地區(qū)、濱海濕地區(qū)、三江源濕地區(qū)和西南諸河濕地區(qū)。23個國家級濕地自然保護區(qū)處于非常危險的境地。

“濕地保護面臨重大危機，其生態(tài)功能卻未引起人們足夠重視。”楊朝霞直言，水、土地、動植物是構成濕地的要素。現(xiàn)實的情況是，水資源缺乏，土地被污染甚至擠占，過度捕撈導致動植物銳減，“生態(tài)功能在退化，濕地在萎縮，何談氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)和生物多樣性？”

值得關注的是，5月1日起，《濕地保護管理規(guī)定》和《北京市濕地保護條例》同時正式實施。國家林業(yè)局有關負責人接受采訪時表示，在國家專門的濕地保護行政法規(guī)未出臺之前，制定頒布《規(guī)定》，先行在林業(yè)系統(tǒng)規(guī)范濕地保護管理行為，對中國濕地資源保護以及做好《濕地公約》履約工作，借鑒國際上的濕地保護經(jīng)驗等都十分必要。

“國家規(guī)定的出臺很有必要，目前全國已有15個省市制訂了濕地保護條例，北京市在借鑒其他省份經(jīng)驗基礎上制訂的條例，比較完善且很具操作性。”楊朝霞說。

規(guī)劃保護不再讓位于發(fā)展

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽為“地球之腎”。但由于人們對濕地功能、價值認識不足，以及氣候變化、濕地圍墾、環(huán)境污染等原因，造成濕地總量不足、濕地呈持續(xù)減少的趨勢。

《規(guī)定》指出，除法律法規(guī)有特別規(guī)定的以外，在濕地內(nèi)禁止從事開（圍）墾、放牧、捕撈；挖砂、取土、開礦；排放生活污水、工業(yè)廢水等破壞濕地及其生態(tài)功能的活動。此外，工程建設應當不占或者少占濕地。確需征收或者占用的，用地單位應當依法辦理相關手續(xù)，并給予補償。

“對工程圈占、盲目圍墾等不合理利用濕地行為進行遏制，是《規(guī)定》的一大亮點。”楊朝霞稱，有些地方為了發(fā)展，不計代價開發(fā)海景地、生態(tài)城，“更有一些自然保護區(qū)為了拉資金上項目，不顧實際情況地開發(fā)旅游。這加劇了濕地喪失、生物多樣性的銳減和物種的滅絕。”

從上世紀50年代以來，我國濕地開墾面積達1000萬公頃，全國沿海灘涂面積已削減過半，有“千湖之省”之稱的湖北省湖泊銳減2/3。這一數(shù)據(jù)佐證了楊朝霞的說法。

《規(guī)定》指出，國家對濕地實行保護優(yōu)先、科學恢復、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針。“這意味著生態(tài)脆弱區(qū)不能發(fā)展重工業(yè)，發(fā)展的前提是保護為先，不能超出環(huán)境容量。”楊朝霞認為，“分級保護”的方式十分科學，有利于明確各級政府的職責。遺憾的是，并未提到分區(qū)管理的理念。

“《北京市濕地保護條例》就更為成熟，提出了‘分級、分區(qū)、分類’管理的模式，這樣更有針對性。”楊朝霞解釋說，北京市按照濕地生態(tài)功能和環(huán)境效益的重要性，將其分為國家重要濕地、市級濕地、區(qū)縣級濕地和一般濕地，并分別采取設立濕地自然保護區(qū)、濕地公園、濕地自然保護小區(qū)等方式予以保護。比如濕地公園分為濕地保育區(qū)、生態(tài)功能展示體驗區(qū)和管理服務區(qū)。保育區(qū)內(nèi)只能開展保護、監(jiān)測等必需的濕地生態(tài)系統(tǒng)保護活動；生態(tài)功能展示體驗區(qū)則以生態(tài)展示、科普教育和生態(tài)旅游為主；管理服務區(qū)內(nèi)可開展管理和服務等活動。

針對《規(guī)定》要求的環(huán)境信息公開，楊朝霞評價道：“這是一大進步，讓公眾和環(huán)保組織知道如何監(jiān)督、維權。然而，不足之處是公開的范圍并不明確，怎么公開也沒有程序說明。”

備受公眾關注的“濕地生態(tài)補償”，《規(guī)劃》也有涉及，“因保護濕地給濕地所有者或者經(jīng)營者合法權益造成損失的，應當按照有關規(guī)定予以補償”。這在楊朝霞看來是個難點，“補償?shù)姆秶⒎绞胶蜆藴什⑽醋鲞M一步說明。是按人頭還是按面積進行補償，是針對直接受影響的人群，還是間接造成損失的也要補償？”

目前，中國已初步構建濕地保護體系，超過50%的自然濕地資源得到有效保護。中國累計建立濕地自然保護區(qū)550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園213處。與此同時，公眾對濕地生態(tài)環(huán)境的認識也在不斷提高。

呼吁 “生態(tài)紅線”應向耕地看齊

業(yè)內(nèi)專家表示，長遠來看，挽救濕地需建立濕地保護長效機制，盡快健全完善濕地保護立法。

這樣的憂慮不是空穴來風。作為我國第二大淡水湖，洞庭湖面積從1825年的6270平方公里，到2002年已萎縮至2650平方公里。

面對重重危機，東洞庭湖保護區(qū)在部分地區(qū)實施了全封閉保護，并在淺水區(qū)種植植被、豐富鳥類食物進行人工生態(tài)修復。只是，推進過程和效果并不盡如人意。

“現(xiàn)在的問題是多頭管理。”東洞庭湖自然保護區(qū)管理局總工程師張鴻無奈地說，完整的洞庭湖被分成幾塊進行保護。更讓張鴻棘手的是，“濕地保護沒有立法，資金投入也不暢，保護區(qū)目前主要靠項目經(jīng)費支持。”

對此，楊朝霞感同身受，“海洋和森林都有專門的法律，濕地保護只能從其他法律中尋找依據(jù)，濕地保護國家層面的立法應盡快提上議事日程。”

楊朝霞強調(diào)，在濕地保護法出臺前，《規(guī)定》發(fā)揮著法律依據(jù)的重要作用，但目前尚需進一步修改完善。比如生態(tài)補償、信息公開等，只做了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性的細則。“最大的問題是法律責任不明了。違法侵占濕地作何處罰？公眾通過何種方式維權？林業(yè)部門的執(zhí)法又由誰來監(jiān)督？”

對于“守法成本高、違法成本低”所導致的權責失衡問題，一直是環(huán)境立法被廣為詬病的頑癥。楊朝霞認為《北京市濕地保護條例》的做法就值得借鑒。

“條例摒棄了以往按照固定金額范圍計罰的方式，對濕地保護違法行為開出了更為科學的‘罰單’。”楊朝霞再次翻開《北京市濕地保護條例》，“該條例可圈可點的是，不僅處罰標準提高了，連計罰方式也進行了改進——以濕地被侵占或毀壞的面積為標準計罰。”譬如擅自開墾、占用濕地或者改變濕地用途者，將以每平方米2000元以上5000元以下的標準處以罰款。

針對一些地方重發(fā)展、輕保護的現(xiàn)狀，專家呼吁將濕地保護納入國家土地利用規(guī)劃中，對具有國家重要保護價值的濕地，建議由政府購買或行使土地使用權，以滿足國家生態(tài)安全體系建設需求。

拯救濕地，這場保護與發(fā)展的賽跑依然在繼續(xù)。楊朝霞期待，“打破林業(yè)部門孤獨立法的局限，盡快制定更高級別的濕地保護立法，要像保護18億畝耕地一樣，為濕地保護也劃定一條‘生態(tài)紅線’。”

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《北京濕地保護條例》5月施行?濕地挖野菜最高罰五千

《北京市濕地保護條例》于2012年12月27日，經(jīng)北京市十三屆人大常委會第三十七次會議表決通過，于今年5月1日起正式實施。該《條例》的頒布實施使北京濕地保護管理工作首次實現(xiàn)了有法可依。

目前北京區(qū)域內(nèi)濕地已減至48000多公頃，僅占北京土地面積的2.93%。而新中國成立初期，這個數(shù)字為15%左右。

近年來，北京市開展了濱河森林公園建設、北運河綜合治理、永定河生態(tài)修復、野鴨湖、漢石橋濕地生態(tài)恢復等建設工程，恢復濕地3000余公頃，濕地生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復。2013年，全市濕地自然保護區(qū)面積達到2.11萬公頃；濕地公園面積達到1094公頃。

《條例》規(guī)定，采集泥炭、采挖野生植物、撿拾鳥蛋等行為處500元以上5000元以下罰款。如果出現(xiàn)抓捕野生動物，破壞野生動物繁殖區(qū)和棲息地；投放有毒有害物質(zhì)、傾倒廢棄物或者排放未經(jīng)處理的污水等行為的，將處5000元以上5萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。

此外，據(jù)北京市園林綠化局野生動植物保護處處長劉潤澤介紹，今年，北京市35萬畝平原造林中將恢復1.6萬畝的濕地；同時，今年北京將圍繞永定河流域、潮白河流域、北運河流域生態(tài)治理等重點工程，以濕地公園建設為突破口，重點推進漢石橋、長溝等10個濕地公園建設。（記者劉垠）（據(jù)林業(yè)局網(wǎng)站）

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