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2013年05月16日10:52 | 中國發(fā)展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

在我國以城鎮(zhèn)化作為經濟社會成長的引擎和動力源泉的大背景下，迫切需要提高城鎮(zhèn)化的質量，使城鎮(zhèn)化過程更好地與以人為本的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展融為一體。

這些年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率在提升，但市民化或人的城鎮(zhèn)化過程相對滯后，這個相對滯后帶來深刻的矛盾。大家都希望鄉(xiāng)村人口不斷移居城鎮(zhèn)是一種和諧的過程，是幸福感提升的過程，但卻面臨實際制約條件——在這個過程中，中心區(qū)的基本公共服務供給跟不上，最典型的就是“北上廣”這樣的城市。對于在當地就業(yè)的非本地戶籍人口，基本公共服務供給跟不上，甚至出現了一些歧視性的公共政策。

全國已經形成了兩億多進城長期居住人口，他們面臨的問題是自己的家庭怎么在城市常駐，而現在絕大部分家庭處于分裂狀態(tài)。80%左右的夫妻分開生活，而他們的孩子能夠跟著父母一起在城市長期居住的只有十分之一，90%的孩子是“留守兒童”。如果這些孩子跟著父母在城里定居，他們的入托、入學、醫(yī)療、住房等公共服務又都跟不上。現在要把供給迅速提高可能性很小。稍微考察一下北上廣，就會同意這個判斷。有的被稱為二線、三線的城市，試圖趁著壓力不大加快步伐，比如常住人口給予戶籍，但后來壓力太大只好停住。

在城鎮(zhèn)化彌合二元結構過程中釋放巨大需求的條件下，我國的增長潛力巨大，但潛力要變成現實，需要一系列的前提條件，最關鍵的就是要在基本公共服務均等化方面形成有效的可持續(xù)機制，使這個潛力釋放的過程相對平穩(wěn)地展開。另外一個前提條件就是實現改革的突破、攻堅克難，實質性地推進配套改革。

回到城鎮(zhèn)化的視角，要實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化來配合中國現代化、“中國夢”目標實現的歷史進程，在公共財政方面，需要以一元化的公共財政作為有力的支持后盾，這至少包括四個方面。

第一，要形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進而優(yōu)化公共財政收支結構。要把所有政府財力納入一個全口徑預算里面，盡可能合理配置公共資源，提高綜合績效。公共資源在財政分配上要與整個社會資源優(yōu)化配置緊密聯系。在公共財政全口徑預算框架里，不再存在預算外資金的概念，而是在一個預算體系之內形成相對獨立而互相銜接的公共收支預算、國有資本預算、基金預算和社會保障預算四個組成部分，這是公共財政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架。看上去是一個技術問題，卻帶有實質性改革的性質，是觸及既得利益格局的制度建設。全口徑預算給決策部門、所有要加入決策過程的主體——人大、政協和社會公眾，提供了一個財力信息的全景圖。有了全景圖，才能實現社會公眾的知情權、質詢權、建議權和監(jiān)督權，直至民主理財、依法理財的決策權。

第二，要有非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務體制和運行機制。基本公共服務供給要向均等化方向演變。比如說現在有戶籍的和無戶籍的人口，明顯沒有享有同樣的國民待遇。這方面公共財政別無選擇，必須漸進地以一系列運行機制的改進，走向非歧視性的公共服務供給。這個過程是長期的，我估計要先從難度比較小的區(qū)域開始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度。難度最大的“北上廣”等城市恐怕要在最后的階段，在條件配套下才能實現。

第三，財政改革要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、不動產制度改革等協調配合。從財政角度考慮支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層規(guī)劃功能。由此引出的主體功能區(qū)規(guī)劃功能，必須協調區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復雜矛盾關系。土地制度、不動產制度的改革至關重要。不動產作為城鎮(zhèn)化過程中關鍵的、稀缺的生產要素和民生要素，它的流動、交易、財產保護、財產登記、相關稅收等制度建設，應該放在一個通盤合理的配套方案里考慮，財政必須支持這樣的配套改革。

最后，要積極引入公私合作伙伴關系，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資、引資放大機制和管理增效機制。單靠政府資金支持城鎮(zhèn)化有很大難度，有人預測今后幾十年需要60萬億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關系使已經壯大起來的民間資本、社會資金進入城鎮(zhèn)化過程，從而形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決，相關的管理水平和績效水平也有望得到比較明顯的提高。

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