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2012年07月31日09:36 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

在歷時八年的爭議后，收入分配體制改革總體方案將在今年10月底推出

近日，《財經》記者從不同部委的消息源獲悉，原定于6月底出臺的《收入分配體制改革總體方案》(下稱《方案》)將推遲到今年10月底出臺。國家發改委已經完成了《方案》初稿的起草工作，目前正在深入征求部級以上官員對《方案》的意見。

7月14日，國務院總理溫家寶在成都主持召開五省區負責人經濟形勢座談會時強調，發展經濟的根本目的在于改善民生、增進人民的福祉。要深化收入分配制度改革，努力增加人民收入。

此前，在于7月9日和10日的中南海經濟形勢座談會上，溫家寶表示，穩增長不僅是當務之急，而且是一項長期的艱巨任務。其中，促進消費，被定為穩增長的重要舉措。

今年上半年，全國財政收入增速下滑至12.2%，其中，稅收收入僅增長了9.8%，增速回落19.8%。與此相呼應的是，地方政府性基金本級收入同比下降了23.3%，其中國有土地使用權出讓收入減少27.5%。種種跡象表明，投資對經濟的拉動作用正在減弱，“擴內需”將在“穩增長”過程中起到更為重要的作用。而“擴內需”的關鍵在于提高居民消費能力，提高消費的突破口則在于收入分配改革。

10月出臺

歷時八年起草的《收入分配體制改革總體方案》，為何遲遲不能出臺？

在談到《方案》推遲出臺的原因時，有關人士表示，現有《方案》內容尚未最終成熟，有關部委對《方案》的意見還沒有得到統一；另外，中央也擔心在十八大召開前公布方案，有可能引發社會各界的廣泛討論，不利于為十八大召開營造一個和諧的社會環境。

6月1日，國家發改委有關負責人向全國人大財經委匯報了《方案》制定的進展情況，人大財經委委員們在聽取匯報后認為《方案》還不成熟，并提出了較多的意見和建議。會后，全國人大黨委行文要求發改委加緊《方案》的起草工作。

在此之前，發改委在三四月間就《方案》再次征求了各有關部門的意見，并擬定了22個事關收入分配改革的關鍵問題，每個相關部委大約就其中的三個到四個問題提出了意見和建議。

根據國務院在3月22日頒布的《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，負責深化收入分配制度改革的部門包括：發改委、財政部、民政部、人社部、央行、國資委、稅務總局、統計局等。

參與發改委《方案》征求意見的部委人士表示，各部門對收入分配改革的意見分歧依舊較大，其中以財政部和國資委較為突出。

收入分配體制改革方案的起草工作正式啟動于2004年，由發改委就業與收入分配司負責具體的起草工作。在這之后，發改委在2007年至2009年間，先后就《方案》起草舉辦了六場意見征求會議，并在2010年初將《方案》上報國務院，但《方案》不久后就被國務院退回，國務院要求發改委繼續對《方案》進行修改完善。2011年12月，發改委再次將《方案》上報國務院，但仍未獲得國務院通過。

有關官員透露，目前的《方案》共涉及十大問題，主要包括居民收入在國民收入分配中的比重、工資正常增長和最低工資標準、國有資本經營預算與收益分享制度、公共資源出讓收益的全民共享機制、高收入者的稅收調節、國有企業金融機構高管人員薪酬管理以及公務員津貼補貼和事業單位績效工資等。

一些參與《方案》征求意見的官員和學者評價，與2010年被國務院退回修改的方案類似，現有《方案》依舊側重于收入分配改革的思路和路徑的闡述，缺少具體操作層面的措施。

有關人士建議，《方案》不應僅局限于收入分配改革的原則方向闡述，而是應該“虛實結合”，做幾件著力解決老百姓較關注的有重要切身利益問題的事情，如提高扶貧標準、大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例、合理提高社會保障標準等。還應該做一兩件無大分歧、有把握的調整既得利益的“難事”，如增加資源配置制度的公平性，進一步提高國有企業稅后利潤分享比例等。

在呼吁《方案》增加更多的具體舉措的同時，上述官員和學者也對目前局面表示理解，因為如果將政策具體化，勢必會涉及相關部門的管轄權和部門利益，比如提高社保等民生投入，對企業和個人減稅等舉措，得到人社、民政和工信等部門的贊同，而財稅部門強調財政支付能力有限；又如財政等部門贊同增加國企利潤的上繳比例，但國資委和一些央企對此并不認同。因此，《方案》只好僅作出原則性的規定。

財稅增減賬本

稅收和財政政策，是調節收入分配的重要手段。其中，“結構性減稅”可以直接降低個人和企業的稅收負擔，從而增加低收入者的收入。

由于中小企業是廣大低收入勞動者的主要就業部門，為了提高這部分勞動者的收入，國務院已經連續幾年對中小企業實施稅費減免。

不過，參與發改委征求《方案》意見的學者表示，財稅部門對“結構性減稅”是“說的多，做的少”，減稅對收入分配的實際作用并不會有多大。這是因為中央近幾年給財政部定的工作目標都是財政增收20%，特別是今年土地出讓收入已經呈現出了下滑趨勢，各地財稅部門正在加強稅費征收。另外，“結構性減稅”也會增加企業稅負，如“營改增”就會增加部分企業的稅負。

考慮到個人所得稅是稅收調節收入分配的重點，全國人大常委會在給中央的調研報告中建議，應根據納稅人的基本生活費用、婚姻狀況、贍養人口數量、實際負擔能力等因素，合理確定扣除標準，并根據物價水平的變動，及時對其進行指數化調整。未來還應逐步確立以家庭作為納稅申報主體，綜合考慮家庭人口數量和支出情況合理確定個稅扣除標準，進一步公平稅負。

政府、企業、居民之間的分配懸殊，蘊藏著國民收入分配最大的不公。其中，又以財政用于民生的比例偏低最為突出。

根據財政部財政科學研究所所長賈康的研究，中國2010年全部基本民生支出占財政總支出的比重為40.61%，高于美國1962年的水平(33.13%)，略低于1970年的水平(42.72%)；與歐洲高福利國家相比，中國目前基本民生支出與英國1929年相當(39.75%)、略高于德國1913年的水平。他認為，中國壓縮“行政成本”的空間較大。

有關部委的學者據此建議，要減少“三公”消費，在《收入分配體制改革總體方案》中應明確限制行政支出的比例，要明確規定社保和民生支出的比例，并將行政開支和基本建設開支從民生支出中剔除出去。并完善預算決算公開制度，將民生支出和行政支出分項列出，便于公眾的監督。

社會保障可以起到縮小收入差距的作用。然而，全國人大調研發現，當前的社會保險覆蓋面較窄、保障標準較低，這也加劇了收入分配的不公，例如城鄉之間、企業事業之間、職工和居民之間還存在著“雙軌制”甚至是“多軌制”的情況。在不少地區，企業退休人員的養老金僅有機關事業人員退休金的三分之一至五分之一。

目前，多數部委均認為，財政應加大對社保民生的投入，以較大幅度提高居民轉移性收入。

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南建議，應該在《方案》中明確規定社會保障支出在財政支出中的比例，如12%，并規定隨著財政收入的逐步提高，相應提高此一比例。蘇海南強調指出，中國還不是福利國家，不存在歐洲高福利國家把老百姓“養懶了”的問題。

國企利潤上繳攻堅

提高國企特別是壟斷央企的利潤上繳比例，限制國企高管和部分員工過高的薪資水平，也是收入分配改革的長期難點和焦點問題。

在這方面，中央已經在多個文件中確定了改革的方向，即要健全國有資本經營預算與收益分享制度，提高國有資本收益用于社會公共支出的比重。嚴格規范國有企業、金融機構高管人員薪酬管理，改革國有企業工資總額管理辦法，加快建立統一規范的企業薪酬調查和信息發布制度。

目前，大多數部委均贊同《方案》應規定通過較加大幅度提高國有企業利潤上繳比例，以彌補社會保障等民生開支的資金缺口。

官學兩界人士普遍認為，國有資本收益收繳力度過小，上繳基數和比例過低。2009年國企實現利潤1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長37.9%，利潤上繳比例應為5%-10%，但2009年的上繳比例僅為6%左右，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其他一些國家，國有企業上繳的紅利一般為盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高達盈利的80%-90%。

賈康表示，國有企業導致收入不公的另一個問題是，企上繳的紅利目前主要在央企體系內部轉移，沒有明顯惠及民眾?！?011年預算執行情況與2012年預算報告》顯示，2011年中央國有資本經營收入總量為800.61億元，支出769.54億元。其中，723.6億元又以各種名目返回給了央企，而調入公共財政預算用于社會保障等支出只有40億元，僅占國有資本經營支出的5.2%。

有關部委的學者建議，《方案》應明確規定將國有企業利潤上繳的比例提高到50%以上，還要明確國有資本經營預算要直接納入公共預算，并且只能用于社會保障和民生支出。

不過，這些建議都遭到了國資委和央企的抵制。國資委有關官員認為，國有資本收益的收取比例，需要根據國有企業改革的實際情況綜合考慮，現階段不宜過高。

此外，近些年來，部分央企負責人的天價年薪，以及部分國企員工偏高的薪資和福利水平，不但加劇了收入差距，也增加了社會公眾的不滿情緒。

針對該問題，蘇海南建議，應堅決落實“國企高管薪酬管理辦法”即《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》和財政部發布的《關于國有金融機構高管人員薪酬分配有關問題的通知》的規定。在管好央企高管薪酬的同時，還要管好地方企業和央企的二三級企業高管的薪酬。

蘇海南表示，對公益性的國企高管，應視為準公務員，其薪酬應限定在同地區公務員年薪的2倍到3倍。對競爭性國企高管，應準市場價。還要監管非國有控股上市公司高管的薪酬，要健全和細化上市公司內部制衡機制，不能讓上市公司的高管自定工資，可以考慮賦予小股東對持股企業高管薪酬的發言權。

不過，有關部委在征求央企和國有金融企業高管對國企高管薪酬管理辦法的意見時，遭到了一些部級高管的強烈反對，指責限制國有企業，特別是國有金融企業高管薪酬的做法是嚴重違反市場經濟規律。

國資委的一些官員也不贊成降低央企高管薪酬。他們認為，在2009年央企主要負責人的平均年薪與企業在職職工平均工資的倍數，就從2003年的高于14倍，縮小到12倍左右，已經符合國務院六部委下發的《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》的要求。2010年央企主要負責人的平均薪酬水平為65萬元左右。因此，央企不存在“天價年薪”的問題。

結構性難題

公務員的收入一直是社會關心的話題，國務院在3月18日發布的《國務院批轉發展改革委關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中指出，應規范公務員津貼補貼制度，研究地區附加津貼制度實施方案。

全國人大財經委在今年所做的收入分配改革調研中發現，公務員的收入包括工資和補貼，其中工資部分全國各地方基本一致，但不同地區間公務員的補貼標準差距較大，部分經濟欠發達地區的基層公務員收入水平較低。因此，人大財經委有關官員建議，應規范公務員的補貼標準，縮小經濟發達地區和落后地區公務員補貼的差距。

有關學者表示，部分貧困地區基層公務員的收入的確不高，但提高這部分公務員的收入，也要面對較大的輿論壓力。而要想縮小地區差距，規范補貼，勢必要遭到發達地區公務員的反對。

一些學者認為，造成中國收入差距的最主要原因在于城鄉收入差距。而城鄉二元結構是城鄉差距的根源，這是結構性問題，僅靠收入分配改革很難奏效，收入分配改革無法改變城鄉二元結構，也就無法縮小橫亙在城鄉間的巨大收入鴻溝。

中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇指出，國企利潤上繳只能部分解決國企和公眾之間的分配公平問題，以目前的國企利潤總額來看，即便將國企利潤全部上繳，對于整個收入分配的作用有限。同理，稅收調節收入分配的效果也是有限的。這是因為對基尼系數貢獻最大的是城鄉差距，比重在60%左右。周天勇測算，當前的城鄉收入差距高達3∶1，基尼系數超過0.5。但如果沒有城鄉差距，城市和農村內部的基尼系數就會分別降為0.4以內和0.35左右，全國的基尼系數則可控制在0.38以內。

不少學者認為，城鎮化將在農民增收、縮小城鄉差距方面發揮重要作用。如蘇海南通過研究得出，城鎮化率每提高1%，農民可以間接增收3%－4%。目前，中國城鎮化率在50%左右，按照國際上城鎮化率75%左右的水平，中國還有20個百分點可以提高。據此，農民可以從城鎮化的過程中增收60%左右。

但是，周天勇并不認可這種計算。他認為，城鎮化不是短期內可以完成的，城鎮化轉移出來的都是年輕勞動力，50歲、60歲后的農村人口是轉移不出來的。

此外，縮小城鄉差距，靠農民增收也是行不通的?！胺N一年的地，還不如進城端一個月的盤子，你說農民怎么選擇？”周天勇表示，城鄉差距是結構性的問題，不可能通過收入分配改革加以解決，只能隨著時間的推移，新生的年輕人大多向城市轉移，農村老年低收入人口逐漸消亡。

【作者：《財經》記者 王畢強】

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