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9月初,水利部發出《關于水利部進一步加強小水電代燃料和水電新農村電氣化建設管理》的通知,要求對已建和在建項目加強監督檢查,包括從項目立項到驗收的全部環節,尤其強調了對各項行政許可如立項、土地、環評、水保等手續是否完備的檢查。
水利部的這一通知,有著深刻的現實背景:近幾年小水電發展中存在大量問題,小水電站數量 “泛濫成災”,對環境和生態帶來嚴重負面影響,亟待規范。
目前小水電發展的真實情況如何?亂象背后又隱藏著怎樣的利益鏈條?《每日經濟新聞》派出多路記者,奔赴全國各地展開調查,今天起推出系列報道——
“疾行”于我國的小水電開發,也許需要冷靜一下了。
8月29日,原水利部、國家環保總局長江水資源保護局局長翁立達對《每日經濟新聞》記者直言,現在小水電開發非常亂,問題重重。
本報在持續1個月的調查中發現,如今的水電開發之熱前所未有:
河北省平山縣,當地僅60余公里的卸甲河河道上,分布6座水電站;在湖北,神龍架林區所建的百余座水電站,導致神龍架河斷流……
資料表明,上世紀90年代以來,數萬座小水電瘋狂上馬,給環境造成極大破壞,不少河道面臨斷流。
“跑馬圈水”過度開發
我國將5萬千瓦以下的水電站稱之為“小水電”。這些水電站橫亙在數千條中小河流之上,利弊相伴相生,成為我國利用水能發電的一個縮影。
而在跑馬圈地的小水電開發中,包括清漳河、湘江在內的區域性河流,幾乎都面臨“淪喪”。“目前,我國小水電站存在許多問題。”水利部農村水電及電氣化發展局專家劉京和指出,其中包括電力生產規模小、機組技術水平和效率低、運行方式不當等。
中國水力發電工程學會小水電專業委員會副秘書長趙建達在《我國小水電之“傷”》一文中指出,小水電建設理念需要調整,管理需要加強。他表示,目前全國4.5萬座水電站分屬2.9萬家企業所有,而每家企業又由很多股東組成,形成了一個產權不是很明確的產業。
《每日經濟新聞》記者通過采訪得知,如今每座小水電站的投資回報可觀,在7~8年后就能收回投資,每年的利潤收益在10%以上。這也促成了投資者及地方政府對小水電站的“垂青”。
翁立達的實地調研也顯示,浙江等地的不少老板攜帶資金,炒作水電站。投資人向當地政府買下開發權,低價買進,高價賣出,將其轉賣給其他人。以神農架水電站為例,這些浙江老板最終將經營權賣給了大唐公司。
然而,正是投資者中不乏“跑馬圈水”的人,這種爆炒對小水電發展十分不利,如今形成了一大批“無規劃、無立項、無審批、無驗收”的“四無”電站。
水利部農村電氣化研究所一位高級工程師指出,我國水電開發在規劃、移民、環保、生態、水保、水資源費收取以及流域梯級補償等方面,至今還沒有規劃的遵循標準。
“亂象”源于管理權責不清
盡管問題纏身,但根據水利部提出的目標,我國發展小水電站的步伐還將加快——到2020年,全國農村水電裝機容量超過7500萬千瓦。這意味著,未來數年,中國的水電裝機容量將在現有5100萬千瓦的基礎上增長近50%。
資料顯示,20世紀90年代以前,我國共建設有2萬多座小水電站,受當時技術和條件制約,建設標準低,設施老化失修,資源利用率低,安全隱患突出。
翁立達指出,單就某一個小水電而言,問題其實并不大,但若放在整個河流流域來說,凸顯的問題絕非小事。
《每日經濟新聞》記者采訪得知,一般情況下,地方發改委對于小水電站項目,只要相關手續齊全就會批復。環保部門雖拿出“流域規劃環評”的殺手锏,但由于時間滯后,起到的實際效果有限。
更普遍的情況是,一些省市根據不同的裝機容量,將管理權層層下放,導致一大批違規水電站如雨后春筍般出爐。
翁立達告訴記者,比如5萬千瓦的水電站由省里審批和管理,2萬千瓦左右的水電站由市里負責管理,1萬千瓦以下的審批權和管理權則直接交給了鄉鎮。由此導致小水電站的建設“亂上加亂”。
盡管如此,一位業界專家透露,水利部門、環保部門以及地方發改委等部門,目前尚未針對小水電站形成統一的管理思路。
水利部水電及農村電氣化發展局一位負責人表示,現有的水電站建設存在一系列問題,主要是資源體制管理不順,職責不清。
亦有業內人士指出,幾個部委都在對小水電進行管理,在部門間產生了職能交叉。由于職責不明,分工不清,削弱了政府對小水電的宏觀調控和行業管理力度。同時,在省縣級機構改革中,這種情況尤甚,使部分地區小水電管理處于混亂和停滯狀態。
“水利”與“環保”的政策較量
早在2003年,水利部就啟動了“小水電代燃料”項目,希望解決農村能源短缺,并進一步減少農民上山砍柴破壞植被的局面。至2009年,其提出將大力發展小水電,力爭到2015年新增代燃料裝機170萬千瓦,解決170萬戶、677萬農民的生活燃料問題。
而環保部門認為,過度、無序的水電開發對于生態環保等造成了重要影響,上馬新的水電站必須要通過整體流域環評。否則一律不予批準。相當一大部分水電站都沒有通過環評,上報上去的環評申請,都未得到批準。
翁立達表示,小水電建好之后,確實為偏遠山區的農民帶來了用電之便,但在這些年來的實施過程中,由于重“量”輕“質”,讓原本的初衷錯了位。
有關研究報告指出,現在小水電開發的環境要求和成本越來越高,一些做法會影響水電開發的經濟指標,同時加大了開發和運行成本。另有專家則指出,小水電跟環保的關系是辯證的,不要動不動來個環保運動一票否決,小水電開發是系統工程,只靠環保就決定其生死,是形而上學。
但在環保部門看來,由于長期以來缺乏整體的流域規劃,蜂擁而上的水電開發造成了河道斷流、人畜飲水和灌溉困難等問題,所以必須要進行環評。
水利部今年7月發布的《農村水電工作綜述》表明,全國1600個縣市均有小水電站分布,截至2008年,水電使3億多農村無電人口用上了電。而另一方面,小水電存在的問題已是沉疴,積重難返。
事實上,小水電站過度上馬“腰斬”中小河流,只因一味地重視水電功能,而忽視了河流的生態等其他功能。翁立達舉例說,小水電建成之后,對于河流中魚類等水生生物將是一個很大的考驗。比如爭議很大的小南海水電站,將對長江的珍稀魚類造成毀滅性的影響。
《全國中型水庫建設規劃》提到,“部分骨干河道雖然編制了流域規劃,但許多規劃期已過,需要重新修編。”其同時指出,其他河流基本都沒有系統地編制流域綜合規劃,導致河流的開發管理出現缺位,部分地區存在無序開發或過度開發情況。
“整體流域規劃,如今成為環保部門遏制小水電站狂飆突進的重要籌碼。不過,由此與水利部門形成了一定的政策實施沖突。”一位水電專家對記者說。