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2011年06月20日10:18 | 中國發(fā)展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

中國社會保險的最后一塊盲區(qū)，終被制度覆蓋。

2011年6月1日，國務院常務會議決定，2011年7月1日起，啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。受益人群是年滿16周歲、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件、且非在校學生的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。

6月13日，《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(下稱《指導意見》)正式下發(fā)。此舉亦被看做中國“全民養(yǎng)老”制度框架建立的標志。

在此之前，中國最主要的養(yǎng)老保險制度是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，到2009年末已覆蓋2.36億人；2009年，中國啟動了新型農村居民養(yǎng)老保險試點，并逐年擴大試點范圍，到2010年底已有1.43億人參保；至于公務員和事業(yè)單位人員，則享有財政保障的退休金制度。幾大制度之外，城鎮(zhèn)的無業(yè)人員并無任何養(yǎng)老的社會保障。

據人力資源和社會保障部(下稱人社部)農村社會保險司有關負責人介紹，全國尚未納入基本養(yǎng)老保險制度的城鎮(zhèn)居民至少有5000萬人以上，其中60歲以上的老人約2000萬人。

在《指導意見》出臺之前，已有部分省市試點建立了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，有些城市已實現城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度并軌。《指導意見》則將從全國層面，確立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。

今年的試點范圍與新型農村社會養(yǎng)老保險(下稱新農保)試點基本一致，將覆蓋全國60%的地區(qū)。按照計劃，中國將在2012年基本實現城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

“從全民養(yǎng)老、人人都有老年保障這個目標上來看，這是消除了制度上的最后一個盲點。”首都經貿大學社會保障研究中心主任呂學靜如是評價。

在不少學者看來，盡管當前保障程度仍較低，卻是中國社會保險制度建設的“飛躍”。然而，全覆蓋的光環(huán)之外，這一新制度的實際效果和運行效率如何，仍有待實踐檢驗。

普遍補貼

根據《指導意見》，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的基本框架與新農保一致：在個人繳費的基礎上，政府予以補貼，以激勵居民參保、提高保障待遇。

具體而言，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的待遇構成，分作基礎養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分。這與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中“統(tǒng)籌基金+個人賬戶”的結構不同。后者的統(tǒng)籌基金由企業(yè)繳費形成，而城鎮(zhèn)居民無雇主為其繳費，該部分則全部由公共財政埋單，形成基礎養(yǎng)老金。

政府承諾對符合待遇領取條件的參保人，全額支付每人每月55元的基礎養(yǎng)老金。其中，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。對于在制度實施時已年滿60周歲的無業(yè)居民，不用繳費，亦無任何門檻約束，即可按月領取55元的基礎養(yǎng)老金。

人社部農村社會保險司有關負責人解釋，單靠城鎮(zhèn)居民個人繳費形成的個人賬戶，不足以提供基本的養(yǎng)老保障，需要政府給予一定的補貼。

呂學靜說，城市無就業(yè)居民始終被排斥在社保制度之外，政府理應對弱勢群體有所傾斜，給予一定的補貼，“社會保障應彌合不同階層間的差距”。

“用公共財政反哺無保障的老人，是一件特別正常的事情。”中國政法大學法與經濟研究中心副教授胡繼曄介紹，英國就有公共財政向無保障的弱勢老人提供津貼的“低保養(yǎng)老金”制度。

不過，在英國養(yǎng)老制度“補助金著重發(fā)給最需要的人”的原則下，這一由公共財政支付的補貼，乃是基于家計調查發(fā)放。申領者所獲得的補貼金額，是政府所劃定的最低生活標準與其實際收入之間的差額。

因而，針對中國政府面向城鎮(zhèn)無就業(yè)群體的普遍補貼之舉，也有學者提出質疑，認為城鎮(zhèn)無業(yè)居民并不一定都是無勞動能力或就業(yè)能力低的弱勢群體，他們當中也有自愿選擇不就業(yè)者。為無業(yè)者一律提供養(yǎng)老補貼，對納稅人不公，有“養(yǎng)懶人”之嫌。

制度效率疑慮

政府補貼之外，和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度及新農保一樣，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，也強調個人賬戶的繳費積累。

根據《指導意見》，參保人可自愿選擇繳費檔次，從每年100元到1000元不等，每100元設置一檔。個人繳費全部進入參保人的個人賬戶。待參保人年滿60歲，則每月從個人賬戶中領取養(yǎng)老金，金額為個人賬戶儲存額除以139。參保人多繳多得，若制度試點之時參保人距領取年齡不足15年的，允許補繳，累計繳費不超過15年。

除此之外，為鼓勵城鎮(zhèn)無就業(yè)居民參保，地方政府還要給予每人每年不低于30元的補貼。

個人賬戶事實上就是個人儲蓄計劃，多繳多得，少繳少得。但此類完全積累式的養(yǎng)老計劃，均面臨巨大的保值增值壓力。

上海社會科學院副院長兼上海社會科學院經濟研究所所長左學金指出，在當前儲蓄事實上是負利率的情況下，若無好的保值增值的途徑，個人賬戶的大量資金將成為社保制度的負擔。

根據現有規(guī)定，無論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，還是新農保或城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶，都只能存銀行和買國債。在某些省份，目前這筆補助資金其實僅納入財政專戶保管。

據測算，當前基本養(yǎng)老保險個人賬戶的實際收益率不足2%，而2005年以來的加權通貨膨脹率為2.22%——這意味著養(yǎng)老保險基金不僅未能按制度要求實現保值增值，反而處于縮水狀態(tài)。

正因如此，學界對養(yǎng)老保險制度中個人賬戶的存廢始終有爭議。有觀點認為，個人完全可以選擇商業(yè)部門進行養(yǎng)老投資和儲蓄，而無必要在政府主導的社會保險框架下設立儲蓄計劃。

左學金還認為，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度覆蓋人口總數相對較少，基金管理層級低且分散，基金管理成本相對較高。

而高成本下，社會效應恐怕并非想象中那樣好。左學金認為，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的起始年齡是16歲，距退休還有相當長的時間。一個城鎮(zhèn)居民不可能在如此之長的時間內都沒有就業(yè)，那么必然面臨城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會保險之間的銜接問題。

“有沒有更優(yōu)化的方案可供選擇？”左學金介紹，很多無就業(yè)居民，是在職職工家屬。真正無依無靠又沒有勞動能力的居民，應該通過社會救助制度為其提供生活、養(yǎng)老保障。而對于職工的家屬，可以以“家屬養(yǎng)老保險”的形式，為其提供養(yǎng)老保障。

在全覆蓋的光環(huán)之下，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金的運營及制度的細節(jié)設計，仍需謹慎考量。

(本文來源：《新世紀》-財新網 作者：藍方)

 

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