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2011年03月07日09:24 | 中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

公務(wù)員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)啟動(dòng)。既要考慮社會(huì)公平和制度優(yōu)化，又要顧及公務(wù)員切身利益，如何才能避免事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革僵局重現(xiàn)？

在爭(zhēng)議中沉寂多年的公務(wù)員養(yǎng)老制度改革，終于走到輿論矚目的風(fēng)口浪尖。

先是在2011年2月16日，國(guó)家公務(wù)員局網(wǎng)站刊發(fā)的中央組織部部長(zhǎng)李源潮講話透露：對(duì)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度，要進(jìn)行前瞻性制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已由人力資源和社會(huì)保障部(下稱人社部)牽頭開始起草有關(guān)文件。

后有國(guó)務(wù)院總理溫家寶2月27日同網(wǎng)友在線交流，在提到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度時(shí)指出：“……可以在有條件的地方先進(jìn)行試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，使我們整個(gè)國(guó)家能形成一個(gè)規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”

據(jù)本刊記者向人社部有關(guān)人士了解，目前確已啟動(dòng)公務(wù)員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度設(shè)計(jì)工作，但方案細(xì)節(jié)尚未敲定。大方向極有可能是按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》所確定的制度框架，為公務(wù)員群體建立起社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)模式，但具體細(xì)節(jié)又要體現(xiàn)公務(wù)員群體的特點(diǎn)。相應(yīng)的文件有望在年內(nèi)成型。

養(yǎng)老“雙軌制”

不過，在中國(guó)推行機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，必然面臨多重阻力。連溫家寶也不諱言：“在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在我國(guó)是一件復(fù)雜的事情。”

最大的阻力就是公務(wù)員養(yǎng)老待遇下降，有可能使改革措施無(wú)法落地。上個(gè)世紀(jì)90年代初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度率先納入社保體系，至今，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已覆蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)村居民和一些城市的城鎮(zhèn)居民；而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國(guó)家財(cái)政和單位按退休前工資70%-90%的高比例支付，任職期間不需交納任何費(fèi)用。

在中國(guó)未富先老的格局下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系內(nèi)所需供養(yǎng)的“老人”增多，雖然繳費(fèi)率高至接近收入的30%，已超過許多發(fā)達(dá)國(guó)家，但待遇水平卻差強(qiáng)人意。經(jīng)過連續(xù)七年的上調(diào)，企業(yè)退休人員的總體待遇水平方才達(dá)到每月1370元，其占退休前工資收入的比率不過在40%左右。相比之下，工作30年以上的公務(wù)員，退休金往往能達(dá)到退休前工資的90%，且能夠根據(jù)在職公務(wù)員工資上調(diào)而提高。再加上退休后仍可繼續(xù)享受一些在職時(shí)的補(bǔ)貼待遇，企業(yè)退休人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休待遇差距日益加大。

在一些學(xué)者看來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇相對(duì)優(yōu)厚是正常的。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員唐鈞表示，中國(guó)這部分公職人員，其受教育水平和普通工人不一樣，他們進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的年齡晚，人力資源投資高，同時(shí)工作效率也更高，理應(yīng)得到較為優(yōu)厚的回報(bào)。

唐鈞分析，之所以社會(huì)輿論對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度怨言如此之多，在于當(dāng)前企業(yè)職工的退休金太低，“已經(jīng)影響了一部分老工人的基本生活”。在當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境中，老百姓對(duì)收入分配改革有著強(qiáng)烈的預(yù)期，卻遲遲沒有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作，因而對(duì)養(yǎng)老制度的雙軌制也格外反感。

在唐鈞看來，改革應(yīng)有的路徑是要把企業(yè)退休職工的待遇提高。然而，在2008年著手推行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，已先將事業(yè)單位工作人員納入社會(huì)統(tǒng)籌，按照企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確定繳費(fèi)義務(wù)及待遇標(biāo)準(zhǔn)。盡管相關(guān)的文件也明確提出，在事業(yè)單位人員的退休待遇向企業(yè)職工“看齊”的同時(shí)，要建立職業(yè)年金制度，但因具體方案的缺乏，遭到各地事業(yè)單位的強(qiáng)烈抵制，五個(gè)省市的試點(diǎn)工作至今未能展開(參見本刊2010年第46期“事業(yè)單位養(yǎng)老改革懸空”)。

不少事業(yè)單位人士呼吁，即使要改革，也應(yīng)該同公務(wù)員一起改，有輿論稱其“要把公務(wù)員一同拉下水”。

公職人員納入社會(huì)保險(xiǎn)的問題，因此在《社會(huì)保險(xiǎn)法》前后多次審議中均成為焦點(diǎn)。全國(guó)人大一官員在京參加《社會(huì)保險(xiǎn)法》研討會(huì)時(shí)透露，在不少立法者看來，公務(wù)員進(jìn)不進(jìn)社保“都一樣”。

從分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)角度來說，國(guó)家財(cái)政為公務(wù)員養(yǎng)老擔(dān)保，保障力度必然是最強(qiáng)的；即使要讓公務(wù)員進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系，依然要維持現(xiàn)行的待遇水平，財(cái)政必然要進(jìn)行補(bǔ)貼，提供補(bǔ)充待遇；既然都是財(cái)政負(fù)責(zé)，進(jìn)入社保無(wú)非是將財(cái)政資金“從這兜進(jìn)那兜，再拿出來”，反而增加成本。由于立法過程中對(duì)此問題爭(zhēng)議過大，因而今年7月1日即將正式施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法”交由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。

該另行規(guī)定的條款，在向公眾征求意見的過程中引來了2125條異議。在絕大多數(shù)學(xué)者看來，在公眾對(duì)社會(huì)公平的強(qiáng)烈呼聲下，這種不同群體適用不同養(yǎng)老制度的格局，已經(jīng)“不得不改”，尤其是公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)的改革需要優(yōu)先提上日程。而此舉亦被看做人社部為落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》授權(quán)性條款必須的工作之一。

機(jī)制優(yōu)先

在中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄眼中，建立公務(wù)員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，絕非是讓財(cái)政的錢從“左口袋”到“右口袋”。在他看來，一旦公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)，其每月交納的保險(xiǎn)費(fèi)性質(zhì)即改變，就從財(cái)政的錢進(jìn)入到社會(huì)保險(xiǎn)基金中，前者沒有投資和收益，后者則應(yīng)進(jìn)行保值增值。

現(xiàn)有的公務(wù)員退休金制度，事實(shí)上是一種由當(dāng)期繳費(fèi)養(yǎng)活“老人”的現(xiàn)收現(xiàn)付制。根據(jù)目前決策者初步的設(shè)想，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度后，將轉(zhuǎn)變?yōu)楹统擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同、“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶共同構(gòu)成，統(tǒng)籌賬戶以當(dāng)期職工部分繳費(fèi)支付當(dāng)期退休人員部分養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶通過其個(gè)人繳費(fèi)形成積累，在其退休后，按照賬戶積累資金總額向其支付養(yǎng)老金。

現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇穩(wěn)定且可預(yù)期，而部分積累制則面臨著通脹和投資雙重風(fēng)險(xiǎn)，待遇反而有可能下降。在胡繼曄看來，收益的不穩(wěn)定，也將構(gòu)成公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)的阻力。不過，在現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)型后，必將減輕未來財(cái)政的支付壓力。

在學(xué)界看來，為公務(wù)員建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，絕不是要把公務(wù)員給“拉下水”。清華大學(xué)一社會(huì)保障學(xué)者向本刊記者指出，盡管公務(wù)員的工作崗位穩(wěn)定，工作場(chǎng)所相對(duì)安全，但其同樣存在著職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，也有可能在中途退出公務(wù)員崗位，而當(dāng)前一些地方財(cái)政并不能對(duì)這些公務(wù)員提供充足的保障，如中西部地區(qū)公務(wù)員工資拖欠和退休金拖欠即非個(gè)別現(xiàn)象。

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任呂學(xué)靜說：“社會(huì)保險(xiǎn)的本義，就是社會(huì)共濟(jì)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公務(wù)員作為勞動(dòng)者，也應(yīng)享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”

更重要的是，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，將改變當(dāng)前公務(wù)員養(yǎng)老的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。一方面公務(wù)員本人將承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，另一方面待遇的計(jì)發(fā)也將更加明晰。上述清華大學(xué)的學(xué)者指出，當(dāng)前公務(wù)員的養(yǎng)老金發(fā)放，不同地區(qū)、不同部門之間差別很大，公務(wù)員退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過度依賴行政級(jí)別，輕視供職年限，這對(duì)基層公務(wù)員十分不公平，且長(zhǎng)久以來的退休政策不甚透明，制度執(zhí)行軟化，各地各部門普遍存在“賬外”退休金，有錢的多補(bǔ)，錢少的少補(bǔ)，無(wú)錢的不補(bǔ)，普通公務(wù)員對(duì)未來的預(yù)期也不明確。在該學(xué)者看來，公務(wù)員群體亦需要統(tǒng)一與剛性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

呂學(xué)靜進(jìn)一步指出，為公務(wù)員建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，應(yīng)建立更加合理、科學(xué)的養(yǎng)老金的增長(zhǎng)機(jī)制。在她看來，當(dāng)前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金的增長(zhǎng)普通人“看不見”，但事實(shí)上遠(yuǎn)高于企業(yè)每年的養(yǎng)老金調(diào)整，很多人自然認(rèn)為不公平。將公務(wù)員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可為不同職業(yè)的群體建立統(tǒng)一的增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

在學(xué)者們看來，也只有為公務(wù)員建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，才能打破職業(yè)間的壁壘，讓公務(wù)員可進(jìn)可出。不過，這些制度目標(biāo)是否終能達(dá)成，仍取決于公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度最終的模式選擇。

方向未決

盡管為公務(wù)員建立部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已是大勢(shì)所趨，但該保險(xiǎn)制度與已有的基本保險(xiǎn)制度相互關(guān)系應(yīng)如何設(shè)置，當(dāng)下方向仍未確定。

按照世界銀行的統(tǒng)計(jì)，截止到2006年在有資料的158個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，略超過50%的國(guó)家尚存在獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。換句話說，這些國(guó)家和地區(qū)的公務(wù)員，在退休年齡、繳費(fèi)年限、替代率、退休金發(fā)放指數(shù)、籌資方法等方面，仍與普通國(guó)民相異。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院勞動(dòng)和社會(huì)保障中心主任王延中介紹，就全球范圍來看，公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多是現(xiàn)收現(xiàn)付制的屬于待遇確定制，退休待遇更高。許多國(guó)家對(duì)二者的基本制度設(shè)計(jì)都不同，適用于不同的法律。

呂學(xué)靜表示，就當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度來看，為公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在繳費(fèi)比例、待遇計(jì)發(fā)等方面，可以有自己的設(shè)計(jì)。目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不盡合理，將公務(wù)員強(qiáng)行并入不見得是最優(yōu)選擇。在她看來，制度的整合乃是必然，但現(xiàn)階段可以先建立單獨(dú)的制度，并為不同制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)留出通道。

事實(shí)上，各國(guó)近年來也發(fā)起了將公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相融合的改革。王延中介紹，支持融合的理由包括，將公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃特殊化有違社會(huì)共識(shí)，有礙公平；一國(guó)存在兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)，提高了管理成本。

接受本刊記者采訪的學(xué)者多表示，理想的模式是將公務(wù)員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在此基礎(chǔ)上為其建立單獨(dú)的職業(yè)年金計(jì)劃。上述全國(guó)人大官員亦透露，改革的方向極有可能是建立全國(guó)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在此基礎(chǔ)上不同職業(yè)群體享有不同的補(bǔ)充待遇。

然而中國(guó)當(dāng)前并沒有一個(gè)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不同區(qū)域及群體間，制度差異大，統(tǒng)籌層次低。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在大規(guī)模空賬的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)基金并未實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)，在通脹風(fēng)險(xiǎn)下保值增值壓力巨大。在唐鈞看來，此時(shí)將公務(wù)員養(yǎng)老納入社會(huì)保險(xiǎn)制度“毫無(wú)意義”，將財(cái)政未來將要支付的金額提前按月繳納進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金，反而加大了基金保值壓力。

據(jù)了解，公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度選擇，決策層尚未達(dá)成共識(shí)，方向仍不明晰。學(xué)者指出，此次改革既關(guān)涉社會(huì)公平，又涉及千萬(wàn)公務(wù)員的切身利益，決策層需慎重行事，避免事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革僵局再現(xiàn)。

(本文來源：《新世紀(jì)》-財(cái)新網(wǎng) 作者：蘭方)

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