- 政策解讀
- 經(jīng)濟(jì)發(fā)展
- 社會發(fā)展
- 減貧救災(zāi)
- 法治中國
- 天下人物
- 發(fā)展報告
- 項(xiàng)目中心
我國GDP每增長1%就占用農(nóng)地30萬畝 是日本的8倍
關(guān)鍵詞： 農(nóng)村居民點(diǎn)用地 GDP能耗 空置面積 十一五 建設(shè)用地
地耗之痛五大怪象
近年來，我國城市化、工業(yè)化取得很大進(jìn)展，但也必須清醒地看到，在這一進(jìn)程中，許多地方粗放用地、揮霍用地的狀況仍在延續(xù)，亟待引起相關(guān)部門重視。
疾速膨脹的城市空間
4年前，中部地區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，借新農(nóng)村建設(shè)之名，大肆擴(kuò)張。記者當(dāng)時在現(xiàn)場看到，該鎮(zhèn)新區(qū)的規(guī)劃圖分為居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和集貿(mào)金融區(qū)，規(guī)劃總面積達(dá)1025畝，其中未批先占良田700多畝。
前不久記者回訪發(fā)現(xiàn)，整個新區(qū)冷冷清清，當(dāng)年圈占的部分農(nóng)田上建起了樓房，除了步行街兩側(cè)的店面開門經(jīng)營外，其余街道的店面都關(guān)著門，新區(qū)的寬大菜市場內(nèi)只有少量農(nóng)戶在擺攤，大片農(nóng)田被平整閑置，雜草叢生。原來規(guī)劃的工業(yè)區(qū)和集貿(mào)金融區(qū)因招商未果都已停頓。
盲目發(fā)展的沖動并未止息。中部地區(qū)一個國家重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣在2010年年中確定的城市發(fā)展思路中，以“超常規(guī)的氣魄和膽識”作出了超常規(guī)的戰(zhàn)略部署：“城鎮(zhèn)化率要以每年5～6個百分點(diǎn)的速度提升”，“到2011年，城區(qū)、工業(yè)園區(qū)面積分別拓展2倍，使城市框架達(dá)到32平方公里”。
一個總?cè)丝诓?1萬的貧困縣，縣城新區(qū)框架卻要擴(kuò)張至32平方公里，在人氣沒有聚集的情況下，快速拉開城市框架，一個可以預(yù)見的結(jié)果必然是，大量土地被浪費(fèi)閑置。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于國家卡緊土地審批關(guān)口，在城區(qū)擴(kuò)張中，一些地方干脆未批先占、少批多占。一些地方以建廣場和辦公樓的名義征地拆遷，在實(shí)施時貪大求全。為了建設(shè)城區(qū)，中部地區(qū)某縣在2000多畝的農(nóng)田和山地上建起一幢豪華的辦公樓和一個占地上千畝的文化廣場，希望借此拉動城市化，吸引百姓搬遷，但由于地處偏遠(yuǎn)，城區(qū)人口少，新城區(qū)周邊冷冷清清，廣場附近開發(fā)的房地產(chǎn)滯銷空置，造成土地和資源嚴(yán)重浪費(fèi)。
江西省社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長麻智輝近兩年受地方邀請前往多個縣市調(diào)研。他說，城市擴(kuò)張沖動愈演愈烈，在自己所到過的縣（市、區(qū)）中，絕大部分地方大肆圈占土地建設(shè)新城，建成的新城區(qū)房屋林立，但是鮮有商業(yè)配套，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，一到晚上少有人影，冷寂得讓人害怕。
中科院院士陸大道告訴記者，改革開放前后，我們大中城市的人均綜合占地，包括道路、廣場、工廠在內(nèi)，大概在七八十平方米，重慶、上海等大城市只有60多平方米，而到了最近幾年，我國大中城市人均綜合占地一下子擴(kuò)展到120平方米以上。這里面，就出現(xiàn)了大馬路、大廣場、大草坪、大立交。一些貧困縣，政府辦公樓都是幾萬平方米，這些做法，在西方發(fā)達(dá)國家，他們的人均耕地比我們多得多，都很少見到。
閑置鋪張的工業(yè)園區(qū)
記者最近在重慶東南某縣采訪時，縣工業(yè)園區(qū)提出所謂的“栽下梧桐樹、引來金鳳凰”開發(fā)理念，征占大面積土地搞園區(qū)建設(shè)，并進(jìn)行“三通一平”。1月上旬，記者在該工業(yè)園兩年前已完成征地拆遷的拓展區(qū)看到，數(shù)百萬立方米土石方已完全填平了下面大面積的耕地和農(nóng)房，但是拓展區(qū)內(nèi)除了零散地停著六七輛工程車和挖掘機(jī)之外，并沒有進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的跡象，四周顯得很空曠。由于連日降雨，園區(qū)內(nèi)滿地稀泥，大小水坑遍布其間。
當(dāng)?shù)厝罕姺从常捎诘靥幤h(yuǎn)，難以吸引社會資本投入，園區(qū)招商引資并不理想，2008年就開征的近300畝土地圈而未用、批而未建，至今仍然荒廢。
在江西，存在同樣的問題。2010年12月，江西小藍(lán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)收回閑置用地550多畝。小藍(lán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是江西省政府設(shè)立的省級開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積18平方公里，現(xiàn)有落戶企業(yè)500多家。清理前，在開發(fā)區(qū)落戶的企業(yè)中不少土地閑置，有嚴(yán)重違約，具備條件未開工的項(xiàng)目；有土地閑置面積較大或雖有少量建設(shè)但未投產(chǎn)的項(xiàng)目；有私自轉(zhuǎn)讓土地、股權(quán)套現(xiàn)的項(xiàng)目；有長期停產(chǎn)、停建，長期建設(shè)未投產(chǎn)的項(xiàng)目。
單位用地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度是衡量土地資源利用效率的核心指標(biāo)。為集約節(jié)約利用土地，重慶市曾下達(dá)“硬指標(biāo)”：重慶主城9區(qū)工業(yè)園區(qū)投資強(qiáng)度每平方公里不得低于50億元、產(chǎn)出不得低于100億元；渝東北、渝東南貧困地區(qū)投資強(qiáng)度不得低于20億元，產(chǎn)出不得低于30億元。
然而重慶各級國土部門集約用地調(diào)查評價發(fā)現(xiàn)，目前重慶43個市級以上工業(yè)園區(qū)中，約有一半未能達(dá)到市里規(guī)定的投資產(chǎn)出要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的三峽庫區(qū)某些區(qū)縣，其工業(yè)園區(qū)投資強(qiáng)度僅有8億～10億元／平方公里，不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的一半，普遍存在規(guī)模小、效率低、投入產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)等問題。
重慶廣生制藥有限公司副總經(jīng)理林仁偉透露，目前一些企業(yè)之所以能大手筆拿地，也不在乎什么土地浪費(fèi)，歸根結(jié)底在于土地便宜，企業(yè)多是看中土地升值的收益，而把投資和產(chǎn)出強(qiáng)度放在次要的位置。
西部某省一個縣的國土資源局局長告訴記者：“我們縣的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要承接從珠三角轉(zhuǎn)移過來的電子、食品企業(yè)，但是縣里買地企業(yè)的工業(yè)用地一般是一畝8萬～12萬元，相對縣里房地產(chǎn)用地每畝300萬元的價格低了幾十倍。”
“但是沒有辦法，縣里為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP，必須以較低的成本吸引東部的企業(yè)過來。雖然我們縣也是‘土地財政’，但是工業(yè)用地這一塊實(shí)際上是不賺錢的，土地收益主要來自房地產(chǎn)。”這名縣國土資源局局長說。
奢華氣派的大學(xué)校園
如果說工業(yè)用地還有投入產(chǎn)出比等硬指標(biāo)的話，像教育、廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的浪費(fèi)就隱藏得更深，讓人難以察覺。以教育用地為例，從2003年開始，為提升高等教育水平，解決重慶高校發(fā)展空間不足、硬件滯后等問題，重慶著力進(jìn)行了大學(xué)城建設(shè)。目前重慶大學(xué)城規(guī)劃占地已達(dá)到20平方公里，投入建設(shè)資金80億元，入駐高校13所，師生總數(shù)達(dá)15萬。
可以說大學(xué)城建設(shè)已能滿足高校用地需求，但據(jù)記者了解，重慶個別高校為擴(kuò)大規(guī)模，仍在區(qū)縣拿地設(shè)立分校或分院。有的學(xué)校在區(qū)縣占地近百畝，卻僅安排大一年級部分院系四五百名新生就讀，不可不說是對土地資源的浪費(fèi)。
一些業(yè)內(nèi)人士稱，一般而言，重慶區(qū)縣教育用地價格要遠(yuǎn)低于主城區(qū)，各學(xué)校愿意低成本拿地；而為提升教育發(fā)展政績，區(qū)縣政府也愿意給高校大面積土地，這種看似“雙贏”交易的結(jié)果，便是學(xué)校的分校或繼續(xù)教育、遠(yuǎn)程教育學(xué)院如雨后春筍般出現(xiàn)，而其中的土地集約利用問題卻往往被忽視。
西南大學(xué)教授、重慶市國土局原副局長邱道持告訴記者，現(xiàn)在不少學(xué)校都在爭地、搶地，因?yàn)榘l(fā)展對土地的需求是剛性的，現(xiàn)在能低成本拿地實(shí)際上就是抓住了財源，不管怎么說都能穩(wěn)賺不賠。
陸大道認(rèn)為，大學(xué)城的建設(shè)是對的，可以改善師生教學(xué)、科研、生活的條件，但是有的做得太過分了。
“有的大學(xué)城離城市20公里，利用政府的力量，一征地就是幾個平方公里。一個平方公里什么概念呢？就是北京大學(xué)改革開放以前的校園面積。那時我在北大上學(xué)，校內(nèi)住5000左右的教職員工，1萬多學(xué)生，還有未名湖、三個體育場、大型圖書館、綠地、山丘，一平方公里能夠容納這么多建筑和人口。”陸大道說，現(xiàn)在有的學(xué)校占地幾個平方公里，這不是浪費(fèi)是什么？
“你看一所名牌大學(xué)，在西湖邊上的老校區(qū)賣給了開發(fā)商，一畝地1200多萬元，同時在郊區(qū)要了近9000畝地，6平方公里，這個面積，按照德國大學(xué)的密度，可以容納15萬學(xué)生，這所大學(xué)有這么大的規(guī)模嗎？占地很闊氣，建設(shè)很排場，實(shí)際是一種浪費(fèi)，而且學(xué)生也不方便。”陸大道說。
過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施
位于武漢東郊長江南岸的白滸山外貿(mào)碼頭，是湖北省和武漢市第一座外貿(mào)專用深水碼頭，共有兩個泊位，岸線長700多米，可常年停泊5000噸級海輪。該碼頭自上世紀(jì)80年代建成以來，吞吐量一直沒有達(dá)到60萬噸散雜貨年設(shè)計能力，長期“吃不飽”。近年來，為了尋找出路，碼頭的部分倉庫、泊位被租賃給中石油，改做成品油儲存和運(yùn)輸業(yè)務(wù)。
不久前，記者來到白滸山碼頭，只見里面人跡寥寥，冷冷清清，只有一輛運(yùn)送鋼材的貨車在等著卸貨，兩個泊位只有一個有工人作業(yè)，四、五名工人正在為停靠在碼頭邊的一艘輪船裝運(yùn)鋼材。碼頭設(shè)施陳舊，通向躉船的鋼引橋護(hù)欄上銹跡斑斑。然而就是在這樣的情況下，白滸山港還將擴(kuò)建，新建2個碼頭，達(dá)到300萬噸的年吞吐能力。
湖北省社科院長江流域經(jīng)濟(jì)研究所研究員彭智敏認(rèn)為，當(dāng)年，為了搶占深水岸線資源，白滸山港本來就是一個重復(fù)建設(shè)的產(chǎn)物。缺乏配套和產(chǎn)業(yè)支撐，擴(kuò)建后的白滸山港仍可能面臨“吃不飽”的困境。
白滸山港不是孤例。近年來，我國機(jī)場、港口、公路等基礎(chǔ)設(shè)施迅猛發(fā)展，其中不乏重復(fù)建設(shè)、過度超前的情形。
陸大道介紹，目前我國高速公路總長度已經(jīng)與歐盟27國總和相當(dāng)，是日本的8倍多。高速公路密度也很高，東部地區(qū)達(dá)到了2.49公里／百平方公里，遠(yuǎn)高于歐盟和日本，是美國的2倍；中部地區(qū)是1.59公里／百平方公里，也高于美國和歐盟的平均水平。“實(shí)際上，近年來建設(shè)的一些高速公路客貨流密度嚴(yán)重不足。問題的關(guān)鍵在于，各國都只有干線才建高速公路。”
交通設(shè)施建設(shè)仍在大規(guī)模地浪費(fèi)土地。陸大道憂心忡忡地說，為京滬高鐵新建的上海虹橋火車站，占地達(dá)5000多畝。“一個火車站，一些輔助設(shè)施，要那么大的面積干什么？日本有高鐵，德國有高鐵，法國也有高鐵，他們的車站在城市里占地只需要幾百畝，我們的人均耕地遠(yuǎn)比不上德國、法國，為什么還要占那么多地？”
無序建設(shè)的空心村莊
所謂“空心村”，是指在農(nóng)民新建住宅過程中，由于村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后等原因，新建住宅大部分集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成外實(shí)內(nèi)空的村莊布局。
記者最近在河南省部分“空心村”采訪時看到，許多房屋常年無人居住，墻皮脫落、房門朽爛，屋頂垮塌。一些群眾形容：“外面像個村，進(jìn)村不是村，老屋沒人住，荒地雜草生。”
河南省新鄉(xiāng)市提供的一份調(diào)查材料顯示，農(nóng)村改革30多年來，隨著農(nóng)民收入不斷增加，經(jīng)濟(jì)條件不斷改善，該市農(nóng)村先后經(jīng)歷了3次建房高潮：由改革開放前的土坯房到上世紀(jì)80年代的半磚半土，再到90年代的磚瓦房，最后是新世紀(jì)初的磚混房。在這個過程中，農(nóng)戶建房投資明顯加大，建房速度也呈加速趨勢。
農(nóng)村建房無疑使農(nóng)民的居住條件得到一定改善，但由于缺乏科學(xué)引導(dǎo)，村莊沒有規(guī)劃，建房無序、濫占亂建問題嚴(yán)重；有的群眾盲目攀比，爭風(fēng)水、搶地邊，院子越圈越大，占地越來越多，個別農(nóng)戶甚至大到1畝多地，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。
與此同時，一些村莊由于人口大量外流，也導(dǎo)致不少農(nóng)村建設(shè)用地閑置、浪費(fèi)。
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英等專家曾經(jīng)在河北省館陶縣冀淺村調(diào)研，他們統(tǒng)計，該村莊的土地大約有39%沒有得到有效利用。村里約400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考慮到有的農(nóng)戶房屋利用率低的情形，這個村土地有效利用的程度還要低一些，按一幅宅基地應(yīng)居住4人計算，這個村可節(jié)約宅基地約52%。
除冀淺村外，黨國英等專家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村進(jìn)行了調(diào)查，他們以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行估算表明，我國村莊空置面積超過1億畝，相當(dāng)于全國耕地總量的1/18。（半月談記者李興文李松張興軍 王軍偉）