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2010年11月01日09:46 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

十二五要形成統一完整的國家財政收入體系

如何合理限定中國宏觀稅負水平

周天勇

從發展中國家來看，政府實際全部收入占GDP的比率過高，對創業、投資、經營和就業就會形成不利影響。這一衡量水平也被稱為宏觀稅負水平。

目前對中國宏觀稅負水平的爭論很多，之所以出現這個爭論，是因為很多政府收入并沒有納入全部預算管理。

從“十二五”時期財稅改革的展望來看，筆者以為：首先，要形成統一完整的國家財政收入體系；其次，要合理限定中國宏觀稅負水平，不能一任該水平持續快速上漲。

哪些項目還應納入財政預算

2009年我國預算內的財政收入只有68476.9億元，其中稅收為59514.7億元，其他收費等項目為8962.2億元。實際上在此之外，還有預算外表內收費和表外收費12999.8億元，社會保險金16116億元，土地出讓金收入15910.2億元，探礦權和采礦權出讓收入57.35億元，發行彩票收入1324.79億元。以上這幾項共計114885.04億元，占當年GDP 337313.4億元的34.06%。

可以看出，中國目前的政府收入體系中，除了稅收和一部分收費進入了預算外，相當部分收費罰款收入、社保資金收入、國有企業利潤、土地出讓收入、探礦權和采礦權出讓收入、出售彩票收入、公共考試收費等項目，基本上沒有進入政府的財政預算。

筆者認為，應當逐步納入預算統一管理。

一是目前的探礦權和采礦權出讓。應當改革為礦體(如面積和深度等)出讓，礦體中礦物產權拍賣的方式，并將拍賣收入上繳財政。

二是土地出讓。應廢除目前政府一家賣地并“招拍掛”的體制，應當所有的土地平等進入土地市場，同地同價，政府收取交易增值稅，以及土地使用稅，稅收上繳財政。

三是各種收費和罰款，既不合理又不合法的，要堅決進行清理和廢除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和廢止；有些合理的收費，如移動公司的頻道使用費、航空空間使用費等，應推行費改稅，并制定合理的稅率或者提高稅率，納入財政預算。

四是發行彩票收入、舉行全國性考試繳費收入等，都應當納入國家財政收入，進行預算管理。

五是國有企業和銀行的資產、利潤應納入財政預算。國有企業的紅利和私有化收入應該上繳給財政部，納入正規的預算程序，并用于公共支出。

以上五個方面之外，還有央行鑄幣稅收益是否納入財政預算，以及社保費是否改為稅收的討論。筆者贊同央行鑄幣稅收入應當納入預算管理的觀點，鑄幣稅既然是一種國家主權貨幣帶來的收益，就應當是國家利益，應當納入預算，由代表管理國家收入的財政部門管理，不應當由央行用來再貸款或者向外投資，成為央行的部門利益。

在社保問題上，從結構有效、穩定和政令統一的角度講，社保資金應當納入財政預算統一管理。從地方逐步集中到中央，從部門集中到國家的財政預算。

將國企資產和利潤納入財政預算

在以上這些方面中，將國有企業和銀行的資產、利潤納入財政體系，是國資體系的一個大動作。

我國目前的現狀是，雖然國家對企業投入了巨資，但是非金融的國有企業經營性的國有資產，沒有向國家上繳收益，并且，作為國有資產，其保值和增值情況也沒有向人大報告；金融性的國有資產，國家財政也沒有從中得到應有的資產收益，資產損益也沒有向人大報告；非經營性的國有資產，預算寬算寬用，重復建設和購置，閑置和利用率低，資產收益坐收坐支等現象十分嚴重。有必要將國有資產及其收益等納入預算管理。

經營性國有資產預算管理，有不同選擇方案：或單獨編制向人大報批，或者收益上繳和虧損補助部分納入國家財政預算，并專門向人大報批。方案上，或是國有資產管理委員會和金融監管部門分別編制兩大系統的國有資本金預算，其中資產總額向財政部匯集，國有資產收益應當向國家交納的部分，納入國家預算的收入項；或是專門編制預算，但全部收支納入國家預算管理。非經營性國有資產也要納入預算統一管理。

國有企業和銀行應當向政府財政上繳合理的紅利。1994年國企改革提出稅養國家、利活企業，之后國企采用稅收的形式向國家繳稅，告別了財政撥款的年代，這就是所謂的利改稅、撥改貸。1994年利改稅后財政部等相關部門就頒發了《國有資產收益收繳管理辦法》，但是終因它的法律地位不夠，加之收繳的情況復雜，實際操作起來非常困難，最終不了了之。

目前，不同國家對國有企業的分紅政策差別很大，分紅方式也不同。如新西蘭根據國有企業的資本結構、未來投資計劃和盈利前景等因素來制定分紅計劃；新加坡國有企業分紅主要考慮現金流(即折舊前盈利)；在瑞典和挪威，國有企業不定期地以特別紅利(一次性)的形式將資本金歸還給國家，目的是減少國有企業的資本(股本)以取得更高的資本回報率。具體分紅水平也各不相同，一般為盈利的1/3至2/3。

在我國國有和國有控股企業的紅利分配比例上，許多專家認為如果對國企分紅制定統一的標準，或由企業自己申報上繳比例，都不能達到理想效果，主張把企業分為股權上市流通的國企和國有獨資企業，然后分別制定不同的分紅比例。但我認為，國有企業利潤總體上的上繳比例，至少不能低于80%。

政府實際收入比例偏高

在統納國家收入體系之后，一個問題也隨之而出，就是政府全部收入占GDP的比例問題。應當科學合理地確定政府收入占GDP的比率，既不能太低，而不能滿足提供公共服務和社會主義福利的需求；也不能太高，影響居民的收入和創業、投資及企業經營。

從政府收入占GDP比例看，世界各國的格局是，發達國家高，承擔公民福利多的國家高，發展中國家低，承擔公民福利少的國家低。發達國家財政收入占GDP比例在35%~45%范圍，但這些國家生產力水平高，國民財富剩余多，國家籌集資源的能力強；而且，這些國家基本上是福利國家，構建了從搖籃到墳墓的全福利體系。因此，發達國家有能力集中財力，其集中的財力大多用到了人民的福利方面。

而從大多數發展中國家的財政收入看，大多占GDP的18%~25%范圍。主要原因，一是財政籌集資金的能力弱，如果財政過度集中財力，稅費負擔太重，會影響人們的創業、投資和經營積極性，使就業機會減少，失業率升高；二是發展中國家承擔的對人民的公共服務和福利程度要比發達國家水平低，覆蓋面窄，項目少。

從中國的財政收入與國民經濟的關系格局來看，政府實際全部收入占GDP的比例過高，在35%左右，脫離了中國是發展中國家、生產力水平還較低這樣一個國情。

如前文表述，2009年的財政預算內收入占GDP比例也超不過20%，但累計加總之后，政府收入占GDP比例就達到34.06%，如果加上國有企業利潤，會超過35%。因此，財政和稅務部門在計算中國宏觀經濟稅負率時，僅僅以稅收，或者稅收加社保計算，都是不完整的，都低估了國民經濟的稅費負擔。

宏觀經濟稅費負擔太重，因中國的稅費主要來自于企業環節，對創業、投資和企業經營影響很大，導致就業機會擴張較難，實際失業率較高。

應法定政府收入比例

不超GDP 30%

未來財政體制改革非常重要的任務之一，就是將政府收入在全部GDP中的比例穩定下來，不要繼續上升，并逐年降低下來，達到一個合適的水平。

上世紀90年代后期以來，僅僅從政府收入的稅收看，增速遠高于國民經濟增長和居民收入增長，是我國經濟發展中的常態。2009年全國財政收入增長達11.7%，而GDP增速為8.7%，這已經是差距很小的年份了。2008年全國財政收入增長19%左右，從2003年到2008年，我國稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%，而GDP分別增長10.0%、10.1%、10.4%、11.6%、13.0%和9.0%。同期，收費罰款、土地出讓金和社保金收入同樣也是高速增長。

需要從制度上設計，限制政府的收入占GDP的比重。這需要修改《預算法》，在新的《預算法》里規定，首先，將政府的全部收入納入預算管理，在此基礎上，考慮中國還是一個生產力并不發達的發展中國家，考慮收入在政府、居民和企業中的合理分配，特別是改善居民分配比率過低的狀況，在中國還沒有進入發達國家行列之前，政府全部收入不得超過GDP的30%。在這樣一個嚴格的法律指標限定下，處理好財政收入增長與GDP增長速度的關系，處理好國家收入增長與居民收入增長的關系。(作者系中央黨校校委研究室副主任、教授)

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